История национально-государственного строительства в СССР

Содержание

Введение

Глава I. Первые шаги Советской власти в направлении государственного строительства (1917 - 1918 гг.)

Глава II. Развитие процесса государственного строительства в 1918 - середине 1920-х гг.

2.1 От военно-политического союза советских республик к созданию СССР

2.2 Проблема автономных образований в составе РСФСР

Заключение

Источники и литература

Введение

Радикальное изменение всех сторон жизни российского общества актуализировало научный интерес к изучению исторического прошлого. В трудах постсоветского периода заново осмысливается накопленный исторический опыт с учётом реальных итогов государственного строительства в советскую эпоху. В настоящее время перед исследователями стоит задача формирования исторической политологии, выводы которой, в частности, базируются на изучении проблем истории отечественной государственности. Современная историческая политология включает в сферу своего исследования основные пласты минувшего исторического прошлого, необходимого для анализа путей дальнейшего развития Российского государства. Драматические последствия распада СССР в 1991 г., крушение надежд на амортизирующую роль Содружества Независимых Государств породили широкий спектр дискуссионных вопросов. События, последовавшие после распада СССР, подтвердили самые худшие опасения. Процесс разрушения охватил основные сферы Российского государства и сопредельных республик. Конфликты на национальной, религиозной почве, взаимные претензии, территориальные притязания, коррупция, вооружённые столкновения - далеко не полный перечень усугублявших ситуацию событий.

Представители национальных политических элит и, в меньшей степени, представители научной среды, обличали "колонизаторскую" политику России. И в настоящее время многие политики и исследователи отказываются видеть позитивные стороны пребывания национально-территориальных образований в составе СССР.

Таким образом, трактовка истории национально-государственного строительства в СССР была различной. Следует отметить, что эта тема никогда не была свободной от влияния политики вообще и текущего политического момента в частности. История создания Советского государства пересматривалась многократно ещё в период существования Союза Советских Социалистических Республик. Преобладало мнение об изначальной жизнеспособности СССР, созданного, в целом, на основе рациональных принципов, которые в дальнейшем были извращены сталинской национальной политикой. В начале 1990-х гг. многие историки, политологи и публицисты склонились к мнению, что созданное большевиками государство (вне зависимости от того, было ли оно построено согласно сталинской или ленинской концепции) могло быть только "унитарно-тоталитарной колониальной империей", т.к. строилось якобы преимущественно на насилии, демагогии и обмане. Стало аксиомой утверждение о порочности национально-территориального принципа, положенного в основу создания СССР. Отсюда был сделан вывод, что противоречия, таившиеся в нём, не могли не привести Советский Союз к краху (Ричард Пайпс и др.). Подобные заявления вполне отвечали господствовавшей в это время политической конъюнктуре.

В настоящее время обсуждаются вопросы: какова роль России в образовании многонационального Советского Союза, имелась ли возможность сохранить Союз в реформированном виде в начале 1990-х гг. или же такая попытка изначально была обречена на провал, и т.д. В поисках ответов на эти непростые вопросы учёные и политики постоянно обращаются к теме процесса формирования СССР.

Объект исследования: механизм государственного строительства в РСФСР/СССР.

Предмет исследования - национально-государственное строительство в РСФСР/СССР в 1917 - 1924-е гг. в контексте процессов, развивавшихся в данный период на территории бывшего Советского Союза.

Цель исследования - реконструкция и анализ этого процесса как составной части политического развития страны.

Задачи:

выявить причины центростремительных тенденций, развивавшихся на территории бывшего СССР в 1917 - 1922 гг.;

охарактеризовать роль Советов как новой формы органов власти в многонациональном государстве;

проанализировать механизм конституционного закрепления основ государственного единства в СССР;

рассмотреть проблемы суверенитета в контексте национально-государственного строительства;

проследить процесс интеграции национально-государственных образований в общесоюзную систему;

дать характеристику конституционному оформлению новой системы общественных отношений в СССР в 1920-е гг.

Хронологические рамки исследования: ноябрь 1917 г. - 1924 г. Хронологические рамки не являются жесткими, их можно расширить с целью прослеживания процесса национально-государственного строительства.

Методы исследования: По всем пунктам ВКР использовался историко-генетический метод. Суть его состоит в последовательном раскрытии свойств, функций и изменений изучаемой реальности в процессе её исторического движения, что позволяет в наибольшей мере приблизиться к воспроизведению реальной истории объекта. По логической природе историко-генетический метод является аналитически-индуктивным, а по форме выражения информации об исследуемой реальности - описательным. Это не исключает использования количественных показателей, однако последние выступают как элемент описания свойств объекта, а не как основа для выявления его качественной природы. Историко-генетический метод позволяет показать причинно-следственные связи и закономерности исторического развития, охарактеризовать исторические события и личности. Данный метод направлен, прежде всего, на анализ развития. Таким образом, историко-генетический метод представляет собой наиболее универсальный, гибкий и доступный метод исторического исследования.

Источники можно разделить на несколько групп:

) законодательные акты. Это: Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г., принятая V Всероссийским Съездом Советов; Конституция СССР 1924 г.; Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 11 мая 1925 г.; декреты Советской власти;

) работы лидеров большевистской партии;

) документы и материалы РКП (б) /ВКП (б), в т. ч. резолюции партийных съездов и конференций, протоколы заседаний Пленумов ЦК, стенографические отчёты, тексты докладов;

) материалы периодической печати.

Историография

Говоря об истории изучения советского национально-государственного строительства, нельзя обойти и вопрос источников. Формирование отечественной историографии этой проблемы во многом находилось в зависимости от источниковой базы. Последняя же на протяжении десятилетий оставалась неизменной: традиционно в её составе присутствовали документы государственных органов, партийные документы и материалы, работы первых лиц Советского государства, материалы советской периодической печати. Изменялись лишь акценты, которые диктовала текущая политическая конъюнктура. Общий курс в изучении источников, сам подбор составляющих исследовательской базы, методы анализа были заданы сверху; промежуточные и общие заключения подлежали цензуре на предмет соответствия выводов проводимой политике.

реконструкция государственное строительство советская

Изначально в центре внимания советских обществоведов находилось изучение взглядов В.И. Ленина по национальному вопросу и государственно-правовым формам его решения в частности. По общепризнанному мнению, национально-государственное строительство, как в первые годы Советской власти, так и в дальнейшем, считалось результатом последовательной и неуклонной реализации ленинских идей, или, как тогда было принято писать, "ленинского плана". Единственной научной теорией и методологией познания общественного развития был официально заявлен марксизм-ленинизм, и апелляция к трудам его основоположников и классиков была закономерной. Ссылки на статьи и выступления В.И. Ленина расценивались как обращение к истине в последней инстанции. Не подвергалась сомнению идентичность взглядов Ленина и правящей партии, что служило обоснованием безупречности проводимой ВКП (б) /КПСС политики в сфере национально-государственного строительства. Произведения В.И. Ленина рассматривались как теоретический, методологический и конкретно-исторический источник (последнее в большей степени было характерно для первых лет Советской власти).

В целом по истории национально-государственного строительства в СССР издано множество работ. Начальный этап изучения этой истории в СССР шёл параллельно процессу самого национально-государственного строительства. Первые работы по истории объединительного движения и образования Советского государства появились уже в 1920-е гг. Основным источником сведений по истории создания Конституции РСФСР 1918 г. является книга Г.С. Гурвича, члена комиссии по составлению проекта данной Конституции. Государствовед Д.А. Магеровский предпринял попытку периодизации процесса образования СССР. Он выделял два этапа: первый - с октября 1917 г. по 1 июня 1919 г.; второй - с декабря 1919 г. по 30 декабря 1922 г. И.П. Трайнин в развитии советского федерализма до образования СССР выделил два этапа: 1918 - 1921 гг., когда в период гражданской войны и интервенции шло объединение трудящихся всех наций в борьбе за их классовые интересы, образовывались автономные единицы Российской Федерации, существовал военно-политический и хозяйственный союз; 1921 - 1922 гг. (создание большинства автономных образований, а затем и СССР).

Немаловажное значение для раскрытия темы дипломной работы имеют книги 1920-х - 1930-х гг., посвящённые вопросам государственно-правовой природы РСФСР и её автономий, а также практике национально-государственного строительства, Правда, следует отметить, что их характерной чертой является идеологизированность и односторонность в оценках, исключительно положительных .

Но литература 1920-х и начала 1930-х гг. вскоре была неоправданно выведена из научного оборота. Авторы были обвинены в недооценке особенностей классового характера Советского государства. Обвинения коснулись А. Котляревского, М.О. Рейхеля и ряда других учёных. Нарушение преемственности в разработке проблемы национально-государственного строительства в СССР привело к потере целых исследовательских направлений, тем и подходов. Уже в 1920-х - начале 1930-х гг. зародилась и начала быстро набирать обороты тенденция к упрощённому изложению истории Советского государства, безраздельно утвердившаяся в науке во второй половине 1930-х гг. В её основе лежало обоснование правильности и закономерности провозглашённого И.В. Сталиным и его ближайшими соратниками курса.

Понадобились годы, прежде чем советскими историографами исследуемого вопроса была проведена своеобразная реабилитация литературы начального периода. Здесь, в первую очередь, необходимо отметить большой вклад С.И. Якубовской и Д.А. Чугаева, в начале 1960-х гг. активно разрабатывавших проблематику образования СССР. Они фактически ввели в научный оборот наработки 1920-х гг.

Во второй половине 1960-х - первой половине 1970-х гг. исследователи стремились уточнить хронологические рамки процесса советского национально-государственного строительства, В.А. Шишкин обратил внимание на то, что содержание этапов объединительного движения и взаимоотношений республик до образования СССР историками определялось примерно одинаково, тогда как хронологические рамки очерчивались ими по-разному. В целом, работа В.А. Шишкина не внесла каких-либо кардинальных изменений в систему сложившихся представлений о процессе строительства Советского государства.

В 1972 г., анализируя взаимоотношения советских республик до образования СССР, М.И. Куличенко предложил уточнить употребляемые при этом термины. Он не согласился с О.И. Чистяковым, Д.Л. Златопольским и рядом других учёных, которые предложили называть сложившиеся в период Гражданской войны взаимоотношения между республиками "военным союзом", что отвечало резолюции XII съезда РКП. Исследователь разделял мнение С.И. Якубовской, которая полагала, что в данном партийном документе речь шла не о государственно-правовых формах взаимоотношений между республиками, а о сферах их сотрудничества. Аргументируя свою позицию, М.И. Куличенко акцентировал внимание на том, что в резолюции съезда вообще не упомянуты ни федерация, ни автономия. Что же касается содержания взаимоотношений республик, то он считал, что наиболее точно его может передать только термин "военно-политический союз".

Период в истории изучения темы данной ВКР, начавшийся в конце 1980-х гг., качественно отличается от предшествующих лет по целому ряду параметров. Применительно к изучению рассматриваемой темы, главное, фундаментальное отличие состоит в том, что "марксизм-ленинизм" не только утратил статус единственно научной теории и методологии, но потерял право рассматриваться в качестве научной доктрины вообще. Этот фактор обусловил формирование новых концепций истории национально-государственного строительства в СССР.

В 1990-е гг. появился ряд обобщающих работ, в конкретно-историческом плане раскрывающих особенности формирования советской политической системы. Их авторы прослеживают появление и закрепление таких её черт, как однопартийность, фактическое превращение коммунистической партии в государственную структуру, крайнюю централизацию власти и управления, использование репрессивных методов решения политических и экономических задач, подавление политического инакомыслия и пр.

Российские учёные заново изучают действие центробежных и центростремительных тенденций в развитии российской государственности, их проявления в стремлении народов к государственному единству и обособлению на всём протяжении истории России, в статьях и монографиях с учётом современных реалий переосмысливаются содержание, методы реализации и результаты национальной политики партии и Советского государства. Для некоторых работ характерны лишь контуры новых концепций, для других - более глубокий анализ и аргументация представленной позиции.

Несмотря на появление достаточного количества исследований, в том числе специальных, предметом которых является собственно процесс национально-государственного строительства в СССР, говорить о наличии не только лидирующей, наиболее популярной концепции, но и о каких-либо чётко оформившихся тенденциях в изучении было бы преждевременно. Вместе с тем произошел качественный сдвиг в разработке вопроса, в изучении его историографии. "В прошлом этот акт принято было именовать торжеством интернационализма, - пишет об образовании СССР В.П. Булдаков, - ныне актом великодержавия. На деле это была попытка реанимации имперства в новых формах". С утверждением автора трудно согласиться, но одно не подлежит сомнению - это качественно другой подход к рассмотрению, трактовке вопроса национально-государственного строительства в СССР.

Концепция собственно истории образования Союза ССР, разработанная В.П. Булдаковым, идёт в неразрывной связи с теорией имперства. Заключена концепция в следующем: поскольку в гражданской войне и "красные", и "белые" пытались использовать "нации" в своих целях, а местные националисты поняли выгоду своего положения, советской государственности пришлось начать с признания "наций" - субъекта буржуазного развития. Но вместо автономии народам России был предложен её "пролетарски-крестьянский" суррогат. Российские этносы, не пройдя стадии культурной идентификации, получили территориальные границы. Стала возникать коммунистическая "национальная" элита. Появился источник локальных конфликтов, разрешение которых "сверху" усиливало позиции великодержавия. Ситуация облегчалась тем, что "объединительное движение" действительно существовало: ностальгия по империи "снизу" соединилась при этом с устремлениями "национальных" элит, включая тех, кто ещё недавно боролся против Советской власти.

Что касается истории объединительного движения народов, то В.П. Булдаков считает "послефевральский" его этап наименее разработанной темой в советской историографии: "Советские авторы некоторое время отождествляли его с "буржуазным национализмом" и "сепаратизмом". На деле в основе движения нерусских этносов в 1917 г. лежали достаточно элементарные посылки. Этносы исходили из специфически преломившегося императива выживания в гибнущей империи". Исследователь утверждает, что зрелого "буржуазного национализма" нигде, за исключением Финляндии и Польши, не было: культурно-автономистский компонент движения был слаб, в сравнении с политически-автономистским. Автор скорее склонен видеть "обычное для 1917 года тяготение к региональной самостоятельности, а вовсе не к национал-территориальной государственности". По его утверждению, ни одно из "националистических" движений не ставило целью разрушение общероссийского комплекса, напротив, речь шла о воссоздании его на федералистской основе.

В.П. Булдаков отмечает безуспешные попытки всех местных "националистов" сомкнуться с контрреволюционными сторонниками "единой и неделимой России" и выпросить у них автономию". В итоге, "к концу гражданской войны национальные лидеры пытались найти пути симбиоза с большевизмом, опираясь на провозглашённые лозунги "свободного самоопределения" народов". Основной вывод В.П. Булдакова: ни в одном из движений низов в 1917 г. не просматривается стремление к полному отказу от наследия империи.

Другим представителем отечественных учёных постперестроечного периода является Р.Г. Абдулатипов. Целый ряд его работ посвящён истории административно-территориального устройства России, особенностям её национально-государственного строительства.

Р.Г. Абдулатипов имеет свой взгляд на причины и процесс образования СССР, на ход национально-государственного строительства в СССР в 1920-е гг.: "Это было начало конца России, начало её развала", - пишет он в своей книге "Парадоксы суверенитетов: Перспективы человека, нации, государства". Спасти её могла хотя бы видимость объединения, и такой шанс дала Ленину идея формирования Советского Союза. Повторю: он был создан, чтобы сохранить хотя бы то, что ещё можно было сохранить в составе Российской Федерации". Подтверждение своей точки зрения исследователь видит в том факте, что В.И. Ленин был до 1918 г. категорически против федеративного устройства Российского государства.Р.Г. Абдулатипов прослеживает эволюцию взглядов вождя под давлением исторических реалий от отрицания федерализма вначале до прихода к идее конфедерации в конце. Создание Союза Советских Социалистических Республик - не более чем "объективная необходимость, преграда на пути развала государства": "На фоне ослабления центральной власти тогда возникли сотни суверенитетов. Нужно было спасать страну, и её спасли, создав СССР".

Во многом схожую точку зрения высказывает Л.М. Карапетян в монографии "Федеративное устройство Российского государства". Автор уделяет внимание анализу становления РСФСР, её развития в составе СССР. Он разделяет мысль о том, что обоснованной, базирующейся на исторических фактах является концепция о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах.

Из опубликованных в последние годы научных работ, посвящённых вопросам национально-государственного строительства в Советской России, следует выделить монографию В.Я. Гросула. Он подчёркивает, что при всех сложностях 1920-х гг., межнациональные отношения в значительной степени были отрегулированы, и говорить о национальном вопросе в СССР как вопросе антагонистическом в то время не приходится.

Изучение историографии вопроса национально-государственного строительства в СССР в целом позволяет сделать вывод о стойком интересе к данной теме в среде отечественных учёных. В научной литературе нашли своё отражение такие вопросы, как периодизация образования СССР, национальные движения, "русский вопрос", роль партии в государственном строительстве, особенности административно-территориального деления и т.д.

Среди зарубежных историков заметен больший разброс мнений. Английский исследователь Э.Х. Карр прямо писал о том, что СССР был федерацией. Напротив, американский историк Ричард Пайпс, известный своими русофобскими воззрениями, утверждает, что создание СССР - результат завоевания. Он, как и многие другие западные авторы, доказывает, что Советский Союз с самого начала был сверхцентрализованным, унитарным государственным образованием.

Глава I. Первые шаги Советской власти в направлении государственного строительства (1917 - 1918 гг.)

К Октябрьской революции 1917 г. у большевистской партии имелась довольно чётко разработанная программа по национальному вопросу. Она, прежде всего, строилась на принципе интернационализма ("Пролетарии всех стран, соединяйтесь!"), принципе права наций на самоопределение вплоть до отделения и принципе федерализма или союзного государства. В то время это был оптимальный вариант построения взаимоотношений с многочисленными народностями огромной страны под названием "Россия". Большевистская партия, которая в конце 1917 г. по своему социальному составу состояла более чем на 60 % из рабочих, а по национальному составу более чем на 66 % состояла из русских, сумела привлечь на свою сторону значительные массы нерусского населения страны. Не случайно так называемые националы дали Красной Армии ряд выдающихся командиров. И в этом одна из причин победы большевиков и в Октябрьской революции, и в Гражданской войне, поскольку нужно было создать, причем в кратчайшие сроки, новую армию в чрезвычайно сложных условиях.

Последующее регулирование национальных отношений прошло при доминирующем влиянии Великой Октябрьской социалистической революции и резолюций и решений Советской власти. На II Всероссийском съезде Советов подчёркивалось, что новое руководство страны "обеспечит всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение".

Внимание молодого Советского государства к национальным отношениям в стране подтверждалось и тем, что в составе первого советского правительства был предусмотрен Наркомат по делам национальностей (Наркомнац), который возглавил И.В. Сталин, и который просуществовал до 1923 г. Ничего подобного в самодержавной России не было и быть не могло. Параллельно, в ноябре 1917 г., среди отделов, созданных во ВЦИК, создается отдел по национальным вопросам, руководителем которого назначается М.С. Урицкий. Несколько позднее, в конце декабря 1917 г., этот отдел слился с Наркомнацем.

Наркомнац способствовал организации национальных республик и областей, проводил работу с национальными кадрами. Наркомат состоял из различных комиссариатов (Польского, Литовского, Мусульманского, Еврейского, Армянского, Белорусского и др.) и Отделов (Киргизского, Марийского, Украинского, Эстонского и др.), издавал специальный журнал "Жизнь национальностей", публиковал литературу на различных языках, подготавливал программные документы по национальным отношениям, участвовал в формировании национальных частей Красной Армии. Численность Наркомнаца возросла с нескольких человек в ноябре 1917 г. до 875 сотрудников в 1921 г., не считая местных отделов и учебных заведений, существовавших при нем.

Приход к власти большевиков отозвался центробежными тенденциями на национальных окраинах бывшей империи. С одной стороны, доминировавшие там буржуазно-националистические партии стремились дистанцироваться от общего хаоса и безвластья, царивших в России, переждать его; с другой - у большевиков, занятых борьбой в российских губерниях, не было возможности уделять внимание развитию событий на отдалённых территориях. Вопрос существенно осложнялся повсеместным вмешательством иностранных сил.

Новую политику в отношении нерусских народов сформулировали два документа Советской власти - "Декларация прав народов России" и обращение "Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока", увидевшие свет соответственно 2 и 20 ноября 1917 г. "Декларация прав народов России" была подписана председателем СНК В.И. Лениным и народным комиссаром по делам национальностей И.В. Сталиным.

"В эпоху царизма, - говорилось в "Декларации прав народов России", - народы России систематически натравливались друг на друга. Результаты такой политики известны: резня и погромы, с одной стороны, рабство народов - с другой. Этой позорной политике натравливания нет и не должно быть возврата. Отныне она должна быть заменена политикой добровольного и честного союза народов России".

В данной декларации сообщалось о том, что "Совет Народных Комиссаров решил положить в основу своей деятельности по вопросу о национальностях России следующие начала:

) Равенство и суверенноcть народов России.

) Право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.

) Отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений.

) Свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

Вытекающие отсюда конкретные декреты будут выработаны немедленно после конструирования Комиссии по делам национальностей".

В обращении "Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока" также провозглашалось равенство и право всех народов России на самоопределение, вплоть до отделения. И хотя большевики никогда не агитировали за него, считаться с этим правом им приходилось.

Действительно, сразу же была признана независимость Польши. Польша тогда была оккупирована германскими войсками, и признание её независимости носило формальный характер, хотя имело в перспективе большое значение. 18 декабря 1917 г. СНК признал и независимость Финляндии. Пример Финляндии показал, что Советская власть собирается выполнять свои обещания.

Параллельно шёл процесс создания многих республик как по национальному (Украинская, Белорусская, Молдавская и др.), так и по территориальному (Одесская, Донецко-Криворожская и др.) принципам. Вопрос о создании советской федерации или союзного государства перешёл в практическую плоскость. Во многом надлежало урегулировать отношения с уже созданными национальными образованиями. В декабре 1918 г. Советское правительство признало независимость Латвии, Литвы и Эстонии, в феврале 1919 г. - Белоруссии.

Более сложная ситуация складывалась на Украине. 7 ноября 1917 г. Центральная рада провозгласила образование Украинской Народной Республики, оговорив, однако, намерение "не отделяться от Российской Республики", помочь ей "стать федерацией равных, свободных народов". Первоначально между Петроградом и Киевом складывались терпимые отношения, которые к началу декабря были испорчены по двум главным причинам. В Киеве претензии на власть стали предъявлять поддерживаемые питерским СНК Советы. В свою очередь, Рада чинила препятствия борьбе советского правительства против восстания Каледина. Таким образом, 4 декабря 1917 г. отношения были разорваны, а 11 декабря в Харькове украинские большевики созвали Всеукраинский съезд Советов, который "принял на себя всю полноту власти на Украине", избрав украинский ЦИК. Большевики приветствовали новую власть как "подлинное правительство Народной Украинской республики".9 января 1918 г. Рада провозгласила Украину независимым государством, а 26 января советские войска вступили в Киев и свергли Центральную Раду. Её власть была восстановлена через три недели, но сделали это германские войска.

В Закавказье реакцией на Октябрьскую революцию было образование в Тифлисе 15 ноября 1917 г. "Закавказского Комиссариата", созданного представителями региона, избранными в Учредительное собрание, а также деятелями ведущих местных партий. Сформированное правительство выступало от имени всей "Закавказской революционной демократии". Оно не признало разгон Учредительного собрания, после чего регион стал фактически независимым. Одним из последствий прекращения войны между Россией и Германией весной 1918 г. стала оккупация Турцией части грузинских территорий. В этих условиях, не надеясь на помощь России, в Тбилиси провозгласили 22 апреля 1918 г. образование независимой Закавказской Федеративной Республики, которая вскоре распалась. К концу мая 1918 г. в Закавказье существовали независимые Грузия, Армения и Азербайджан.

В первой половине 1918 г. шёл активный процесс создания различных автономий в рамках Российской республики - Терской Советской Республики, Кубано-Черноморской Советской Республики, Туркестанской Советской Республики, вынашивались идеи Татаро-Башкирской Республики, а также предоставления автономии казахским районам. В литературе подчёркивается формирование советских автономий и на национальной, и на территориальной, и на экономической основах. Например, Московская область представляла собой федерацию четырнадцати губернских советов, и каждая губерния имела свой Совет Народных Комиссаров, подчинявшийся Московскому областному Совету Народных Комиссаров. Далеко не всё шло гладко, так в мае 1918 г. возник конфликт по поводу создания Татаро-Башкирской республики, потребовавший специального разбора на заседании ЦК РКП (б) .

Значительным своеобразием отличалась ситуация в Туркестане. Ещё в сентябре 1917 г. исполком Ташкентского Совета осуществил переворот и сверг власть представителей Временного правительства. Город стал местом пребывания первого Советского, хотя и не большевистского, правительства. Однако революционное движение в крае первоначально было ограничено русской колонией, мусульманское население находилось под влиянием местных феодалов. В апреле 1918 г. на краевом съезде Советов была создана Туркестанская советская республика в составе РСФСР; Бухарский эмират и Хивинское ханство стали фактически независимыми. В июле 1918 г. в Ашхабаде возникло Закаспийское временное правительство, состоявшее из эсеров, меньшевиков и местных националистов. В итоге огромная территория Туркестана на долгое время выпала из сферы влияния центрального советского правительства.

Национально-государственное строительство на местах сопровождалось сломом старого и созданием нового административного аппарата, столкнувшихся с необходимостью поиска и выдвижения национальных кадров - одного из сложнейших вопросов, вставших перед Советским государством. Создание национальных республик сопровождалось большой работой по организации местного самоуправления и изменениями административного деления. Уже 24 декабря 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел принимает обращение "Об организации местного самоуправления", а несколько позднее, 27 января 1918 г., подписывается декрет Совнаркома "О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.", предоставивший местным органам широкие права в реорганизации территориального деления.

На формирование советской государственности оказали заметное воздействие решения III Всероссийского съезда Советов, работавшего 10 - 18 января 1918 г. в Петрограде. Прежде всего, речь идёт о "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа" от 12 (25) января 1918 г., где Россия объявлялась "Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов" и вся власть, как в центре, так и на местах, передавалась этим Советам. Съезд принял решение о слиянии Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов, создав тем самым единую систему советской государственности. Вторым пунктом этой декларации провозглашалось: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик". Собственно, это было первым законодательным утверждением России в качестве федерации. На том же самом съезде была принята на этот счёт и специальная резолюция, которая носит название "Резолюция III Всероссийского съезда Советов о федеральных учреждениях Российской Республики" от 15 (28) января 1918 г. В её первом пункте провозглашалось: "Российская Социалистическая Советская Республика учреждается на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов". Из всех документов исчезло указание на временный характер власти Совнаркома. ВЦИК получил поручение подготовить к следующему съезду проект "основных положений конституции Российской федеративной республики".

К концу января 1918 г. можно было подводить первые итоги строительства Советского государства. Высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Между съездами его функции выполнял избранный съездом ВЦИК. Им был подотчётен Совнарком - высший орган исполнительной власти, направлявший деятельность наркоматов и других органов управления, создание которых началось 26 октября 1917 г.

Одновременно с решением сложных экономических и политических задач шла работа по конституционному закреплению произошедших после октября 1917 г. перемен. Решение Рабоче-Крестьянского Правительства покончить со своим статусом "временного", определиться географически и идеологически, разработать свою официальную Конституцию символизировало переломный момент в его истории. По словам Эдварда Карра, "энтузиазм первых месяцев революции не оставлял места для большого уважения к конституционным формам. Период составления проекта Конституции был периодом серьёзного и продолжительного кризиса в экономике и во внешней политике, который угрожал самому существованию режима и оставлял мало времени для других, менее важных дел. Наконец, республика, для которой составлялась Конституция, всё ещё рассматривалась её руководителями как короткий переходный этап на пути к мировой социалистической революции или федерации республик. Вряд ли предполагалось, что Конституция сохранится как действующий документ".

При таких обстоятельствах неудивительно, что главные руководители не участвовали лично в этой работе. В течение более чем двух месяцев, кроме нескольких черновых проектов, никакого прогресса в деле составления Конституции достигнуто не было. Поэтому 1 апреля 1918 г. Всероссийский центральный исполнительный комитет принял решение создать комиссию по составлению проекта Конституции. Председателем её стал Я.М. Свердлов - председатель ВЦИКа. Одним из членов комиссии был И.В. Сталин, считавшийся в партии специалистом по национальному вопросу. Через три месяца комиссия составила согласованный текст.

Споры, которыми сопровождалось составление первой Конституции РСФСР, "шли в трёх направлениях, подчас едва распознаваемых. Это было противоборство между теми, кто пытался ослабить власть государства, и теми, кто пытался её усилить; между теми, кто желал рассредоточения власти и развития инициативы местных властей, и теми, кто желал концентрации власти и системы подчинения единому центру; между теми, кто добивался федерализма действенного, и теми, кто под любым прикрытием стремился установить "единую и неделимую" республику. Первая из двух групп частично состояла из левых эсеров, которые, по традиции, придерживались этих тенденций, но не только из них; наиболее активным представителем этой группы в комиссии по составлению проекта Конституции был Рейснер, работавший в народном комиссариате юстиции. Во взглядах этой группы был, однако, оттенок непрактичности, утопизма, так что в условиях обострения борьбы и серьёзной угрозы революционному государству более трезвые реалисты, возможно, одержали бы верх, даже не располагая неопровержимыми доводами".

Одно из направлений, по которому наблюдались разногласия - федерация или унитарное государство, - открыто не обнаруживалось в дискуссиях о Конституции, но подразумевалось, когда речь шла о включении термина "федеративный" в название РСФСР. В "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа", проект которой был составлен ВЦИКом и представлен Учредительному собранию в качестве своего рода ультиматума, провозглашалась Российская Советская республика как "федерация Советских национальных республик", а после роспуска Учредительного собрания III Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИКу составить проект "основных положений конституции Российской Федеративной Республики". Левые эсеры полагали, что речь в данном случае идёт о "федерации социально-хозяйственных организаций".

Ясность внесло заявление Сталина, опубликованное в "Правде" 3 и 4 апреля 1918 г. Советская федерация не представляет собой союз территорий, разделённых лишь географическими условиями или исторической случайностью; это - "союз определённых исторически выделившихся территорий, отличающихся как особым бытом, так и национальным составом".

Ленин в то время неоднократно обращался к проблемам советской федерации. В начале марта 1918 г. в черновом наброске проекта программы партии он ставит задачу". закрепить и развить дальше федеративную республику Советов как неизмеримо более высокую и прогрессивную форму демократии, чем буржуазный парламентаризм.". Там же он делает следующую запись: "…федерация как переход к добровольному слиянию".

К концу июня проект Конституции РСФСР поступил в специальную комиссию ЦК РКП (б), которая работала под руководством В.И. Ленина. Результат её трудов "был опубликован 3 июля 1918 г.; в тот же день он был представлен на утверждение Центральному Комитету партии, до обсуждения на V Всероссийском съезде Советов". Центральным Комитетом партии было внесено несколько небольших поправок в проект. По предложению Ленина "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа" была включена в Конституцию в качестве преамбулы. После этого проект был представлен на рассмотрение V Всероссийского съезда Советов.

При заключительном обсуждении Конституции на V Всероссийском съезде Советов один из выступавших высказал пожелание отменить термины "федерация" и "республика", поскольку они напоминают о старом, негодном понятии государства, и назвать созданную новую реальность - "Всероссийская Трудовая Коммуна". Эти синдикалистские отклонения заставили вмешаться Сталина. Он представил комиссии ряд тезисов и обеспечил принятие их за основу большинством голосов. В тезисах содержалось напоминание о том, что вырабатываемый "в настоящее время Комиссией план конституции должен быть временный, рассчитанный на период переходный от буржуазного строя к социалистическому". Отмирание государства оставалось конечным идеалом. Но в промежуточный период государственная форма социалистической Советской республики должна была быть подогнана под обычный для мира капитализма образец территориальной самостоятельности. Статья пятая окончательного варианта Конституции сочетала признание переходного характера советской государственной власти с напоминанием, что, пока она сохраняется, ей следует быть сильной.

июля 1918 г. съезд единогласно утвердил Конституцию. Она вступила в силу после того, как была официально опубликована в газете "Известия" 19 июля 1918 г. в качестве "Конституции (Основного закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики".

Первые четыре главы Конституции в точности повторяли "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа", принятую на III Всероссийском съезде Советов. Во втором разделе предусматривалось: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их областные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику". Таким образом, советская федерация получила конституционное оформление.

Согласно Конституции, высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который состоял из представителей городских Советов и губернских Советов. Всероссийский съезд Советов избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который осуществлял всю власть Съезда в промежутках между съездами. ВЦИК назначал Совет Народных Комиссаров (Совнарком), в чьи функции входило общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, а также издание декретов, распоряжений, инструкций.

Советы первоначально были свободными и неформальными собраниями без ясно очерченных функций. Представители сельских Советов, созданных без каких-либо зафиксированных или единых правил, собирались на волостные съезды Советов, а их представители, в свою очередь, - на уездные съезды Советов; уездные съезды, вместе с городскими Советами, созданными на другой (главным образом, профессиональной) основе, посылали представителей на губернские съезды Советов, а те, в свою очередь, - на областные съезды. Всероссийский съезд Советов составляли делегаты губернских или областных съездов, а также представители Советов наиболее крупных городов, которые не относились к низшим ступеням системы съездов. Местный Совет, городской или сельский, считался как бы истоком власти, а съезды Советов на разных уровнях и венчающий их Всероссийский съезд Советов вытекали из него.

В первой половине 1918 г., когда разрабатывалась Конституция РСФСР, признаки общего упадка и рассредоточения власти наблюдались по всей России. Если страна намеревалась преодолеть трудности, подступавшие со всех сторон, нельзя было всерьёз игнорировать необходимость восстановления действенной центральной власти. Таким образом, условия в тот момент благоприятствовали тем, кто в комиссии по составлению проекта Конституции отстаивал централизацию.

В Конституции 1918 г. определялись в общих выражениях задачи местных Советов и областных, губернских, уездных, волостных съездов Советов с их исполнительными комитетами:

"а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории".

Последнее положение, по словам Эдварда Карра, "должно было способствовать тому, чтобы Советы вобрали в себя дореволюционные местные органы управления и трансформировались в обычные местные органы власти. Глава Конституции о бюджете, ставшая предметом спора между двумя народными комиссариатами - внутренних дел и финансов, была направлена на достижение того же результата. Декрет, принятый во время работы комиссии над проектом Конституции, запрещал местным Советам облагать налогами местные учреждения, которые входят в центральные комиссариаты, обслуживающие общие государственные нужды. Конституция признавала право местных Советов устанавливать обложение "налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства". Но все местные доходы и расходы были поставлены под непосредственный или косвенный контроль центра, причём бюджет низших Советов проверялся губернскими или областными Советами или их исполкомами, а бюджет городских, губернских и областных Советов - Всероссийским съездом Советов или ВЦИКом. Центральное правительство получило, в сущности, финансовую монополию, и предоставление кредитов и субсидий было мощным средством, поставившим местные Советы под контроль народного комиссариата внутренних дел".

Таким образом, место Советов в конституционной структуре было прочно закреплено. С одной стороны, они были формально первичными единицами власти и основой для избрания, в несколько промежуточных этапов, делегатов высшего органа - Всероссийского съезда Советов. С другой стороны, Советы были органами местного управления и пользовались значительной самостоятельностью, но, в конечном счёте, подлежали контролю центральных правительственных органов.

В Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено федеративное устройство государства. Однако, определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели Конституции РСФСР урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти. Следовательно, РСФСР являлась фактически унитарным государством, включавшим в себя ряд отчасти автономных единиц. Такого мнения придерживаются и Эдвард Карр, и Э.Р. Шайхлисламов, и многие другие исследователи.

Практическое применение конституции обычно зависит не только от принципов, которые вдохновляли её создателей, или от установленных ими правил, но ещё больше - от политических условий, в которых она применяется. Когда основные принципы будущей Конституции были провозглашены III Всероссийским съездом Советов после роспуска Учредительного собрания в январе 1918 г., правительство представляло собой коалицию большевиков и левых эсеров. Когда комиссия по составлению Конституции собралась в апреле, левые эсеры, хотя они и вышли из правительства, оставались ещё в Советах и входили в комиссию. Когда V Всероссийский съезд Советов окончательно утвердил Конституцию в июле 1918 г., левые эсеры были изгнаны и объявлены вне закона, и уже началась гражданская война. Летом 1918 г. лозунг "Вся власть Советам!", если понимать его как "Вся власть местному самоуправлению!", был ненужным и нелогичным.

Подводя итоги всему вышесказанному, можно сделать следующие выводы: Национально-государственное строительство в Советской России началось практически сразу после Октябрьской революции. Уже 2 (15) ноября был издан первый документ, посвящённый национальному вопросу, - "Декларация прав народов России". Советское правительство обязалось соблюдать равенство и суверенность народов; признавать право народов на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств; обеспечивать свободное развитие национальных меньшинств.

На III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. было провозглашено создание Российской Федерации. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался процесс образования национальных автономий.

апреля 1918 г. ВЦИК создал комиссию по составлению проекта Основного закона РСФСР. Возглавил её Я.М. Свердлов, а в состав вошли представители фракций большевиков, левых эсеров и других партий.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепляла федеративное устройство России. Согласно документу, вся законодательная, исполнительная власть принадлежала Советам (органам местного самоуправления). Высшим органом государственной власти был объявлен Всероссийский съезд Советов, высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом между съездами - ВЦИК, который формировал правительство Республики - СНК. Органами Советской власти на местах были областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, их исполкомы. Но Конституция 1918 г. принималась в условиях, когда многопартийные ранее Советы стали однопартийными, большевистскими, и в обстановке начавшейся гражданской войны. Поэтому она фактически узаконила государственную власть РКП (б), хотя официально об этом не говорилось, и подчинённую по отношению к партии большевиков роль Советов. Ситуация, складывавшаяся на фронтах, требовала жёсткой централизации власти, и РСФСР фактически превратилась в унитарное государство.

Глава II. Развитие процесса государственного строительства в 1918 - середине 1920-х гг.

2.1 От военно-политического союза советских республик к созданию СССР

В конце 1920 г. Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика составляла единое ядро, включавшее в себя почти 20 автономных единиц, населённых нерусскими, главным образом мусульманскими, народами. Её составными частями были автономные республики, области и трудовые коммуны (так, автономное образование, созданное во второй половине 1918 г. немецкими колонистами на территории Саратовской и Самарской губерний, до 1924 г. именовалось "Трудовой коммуной области немцев Поволжья"). РСФСР занимала 92 % территории и включала в себя 70 % населения, которому, в конечном счёте, предстояло войти в СССР. Украинская и Белорусская Социалистические Советские Республики; Азербайджанская, Армянская и Грузинская Социалистические Советские Республики; Дальневосточная республика со столицей в городе Чите и две советские республики в Средней Азии - Хорезмская и Бухарская - являлись независимыми государствами.

Конец гражданской войны ознаменовал переход от второго из трёх периодов - охарактеризованного ретроспективно в партийной резолюции 1923 г. как "сотрудничество в форме военного союза" - к третьему периоду, к "военно-экономическому и политическому союзу народов", которому предстояло найти своё окончательное воплощение в форме Союза Советских Социалистических Республик".

Второй из этих периодов, относившийся к сугубо военному этапу воссоединения, возник непосредственно в условиях гражданской войны и начался на западных окраинах, где особенно требовались неотложные меры. В январе 1919 г. Временное Советское правительство Украины провозгласило свою "солидарность с Советской Российской Федеративной Республикой, колыбелью Всемирной Революции" и заявило о своём стремлении объединить Украинскую Советскую республику с Советской Россией на основе принципов социалистической федерации. Об аналогичных стремлениях в феврале 1919 г. заявил I Белорусский съезд Советов.

Военные события заставили сначала решить вопрос об Украине.18 мая 1919 г. Центральный исполнительный комитет Советской Украины, "вместе с Киевским Советом Рабочих депутатов, Киевским уездным съездом крестьянских депутатов и представителями киевских профессиональных союзов и фабрично-заводских комитетов" принял Постановление, в котором провозглашались два основных принципа:

"1) Вся вооружённая борьба с врагами Советских республик должна быть объединена во всех существующих Советских республиках.

) Все материальные средства, необходимые для ведения этой борьбы, должны быть сосредоточены вокруг общего для всех республик центра.

Исходя из этого, ЦИК поручает своему президиуму обратиться в ЦИК всех Советских республик с предложением выработать конкретные формы организации единого фронта революционной борьбы".

июня 1919 г. был принят документ, который назывался "Постановление ВЦИК о военном союзе советских республик России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии". В нём шла речь не только о военном союзе. В этом документе подчёркивалось: "Военный союз всех упомянутых советских социалистических республик должен быть первым ответом на наступление общих врагов. Поэтому, стоя вполне на почве признания независимости, свободы и самоуправления трудящихся масс Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии и Крыма и исходя как из резолюции Украинского Центрального Исполнительного Комитета, принятой на заседании 18 мая 1919 г., так и предложения советских правительств Латвии, Литвы и Белоруссии - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет признаёт необходимым провести тесное объединение". И далее следовало перечисление тех отраслей, которые подлежали объединению. Среди них были не только военная организация и военное командование, но и советы народного хозяйства, железнодорожное хозяйство и управление, финансы, комиссариаты труда этих республик. Декрет завершался назначением комиссии для ведения переговоров по осуществлению этого проекта. Как и многие постановления той поры, декрет от 1 июня 1919 г. остался на бумаге.

Данный документ, хотя и не дал конкретных результатов, "был всё же осознанным, почти случайным предвестником процесса, с помощью которого предстояло создать новую общность - СССР. В декрет входило понятие "союз" между составными частями бывшей Российской империи; он устанавливал принцип "тесного союза" между определёнными важными народными комиссариатами; и он предусматривал своего рода формальное предварительное соглашение, на основе которого Москва будет иметь право принимать конституционные решения, обязательные для всех".

Процесс объединения входил в третью стадию, когда у советских правительств освобождённых Красной Армией территорий возникала необходимость в более постоянной основе их отношений с РСФСР. В Постановлении ВЦИКа, опубликованном 15 февраля 1920 г., определялось "установление нормальных отношений между Р. С.Ф. С.Р. и входящими в её состав автономными Советскими Республиками и, вообще, нерусскими национальностями" как "одна из важнейших задач ВЦИК", а также сообщалось о создании комиссии "для разработки вопросов федеративного устройства Р. С.Ф. С.Р. ". Летом 1920 г. были образованы Башкирская, Татарская, Казахская и Калмыцкая автономные республики.30 сентября 1920 г. был заключён договор о "военном и финансово-экономическом союзе", а также пять дополнительных договоров между РСФСР и Азербайджанской ССР, которая возникла шестью месяцами ранее.

Через 10 дней Сталин в качестве народного комиссара по делам национальностей сделал важное заявление о национальной политике, которое появилось в виде статьи, опубликованной в "Правде". Отбрасывая идею "культурно-национальной автономии", Сталин выступил в защиту "областной автономии окраин" - автономии, которая не может не быть действенной как в культурном, так и в экономическом отношениях. Он подчёркивал достоинства "советской автономии", которая переходила "от узкой, административной, автономии (немцы Поволжья, чуваши, карелы). к более широкой политической автономии (башкиры, татары Поволжья, киргизы), от широкой политической автономии - к ещё более расширенной её форме (Украина, Туркестан), наконец, от украинского типа автономии - к высшей форме автономии, к договорным отношениям (Азербайджан)".

"Здесь примечательно, - отмечал Эдвард Карр, - во-первых, то, что Сталин различал только разные степени автономии, но не находил никакого существенного различия между автономными областями и автономными республиками РСФСР или между автономными республиками РСФСР и формально независимыми республиками, вроде Украины и Азербайджана; и, во-вторых, то, что Сталин отметил заключённый незадолго до этого договор о "военном и финансово-экономическом союзе" с Азербайджаном как "высшую форму автономии". В этом перечислении была откровенно предсказана политическая линия, которой в последующие два года предстояло привести к созданию СССР".

В дальнейшем больше внимания обращалось на конституционное различие между автономными единицами РСФСР и союзными республиками, заключившими договоры с РСФСР. Однако основной курс "был ясно предначертан в октябре 1920 г. в статье Сталина. В первую категорию входили меньшие народы, которые будут по-прежнему организованы в виде автономных единиц, включённых в РСФСР. Ко второй категории относились Азербайджан и другие семь независимых республик, которые будут организованы на основе договорных отношений с РСФСР; прототипом этих отношений стали договоры, заключённые с Азербайджаном 30 сентября 1920 г. ".

Азербайджанская модель "была громоздкой, но ясной. Основной договор устанавливал принцип "тесного военного и финансово-экономического союза" между двумя государствами, и обязывал их осуществить в кратчайший срок объединение:

) военной организации и военного командования;

) органов, ведающих национальной экономикой и внешней торговлей;

) органов снабжения;

) железнодорожного и водного транспорта и управления почтово-телеграфной связью и 5) финансов. Военный вопрос, вероятно, рассматривался в неопубликованном соглашении. Другие пункты были охвачены в пяти дополнительных договорах, подписанных одновременно с основным договором. В соответствии с тремя из этих дополнительных договоров (посвящённым финансам, внешней торговле и национальной экономике), полномочный орган РСФСР назначал своего представителя в азербайджанский Совнарком (или - по вопросам народного хозяйства - в Совнархоз)"с правом решающего голоса". В двух других договорах объединение было достигнуто с помощью незначительно отличавшихся положений. Однако во всех договорах с очевидностью ощущалось подчёркнутое объединение экономической и финансовой политики".

Эти шесть договоров, как и те, что последовали за ними - договоры, заключённые между РСФСР и другими независимыми Советскими республиками, - были заключены так, как заключаются договоры между независимыми государствами, и подписаны соответствующими народными комиссарами по иностранным делам по форме, признанной международным правом. Тем не менее, "результат этого союза вряд ли мог быть чем-либо иным, кроме как зависимостью Азербайджана от РСФСР".

Следующий договор был заключён с Украинской ССР. В "Союзном рабоче-крестьянском договоре между РСФСР и УССР", утверждённом VIII Всероссийским съездом Советов 28 декабря 1920 г. и V съездом Советов УССР в феврале 1921 г., подтверждалось право наций на самоопределение, "независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон" и намечались конкретные шаги по сближению между ними. Прежде всего, говорилось о вступлении республик в военный и хозяйственный союз. Объединенными объявлялись комиссариаты:

) военный и морских дел,

) Высший совет народного хозяйства,

) внешней торговли,

) финансов,

) труда,

) путей сообщения и 7) почт и телеграфа. Предусматривалось их вхождение в состав СНК РСФСР, а в СНК УССР должны были иметь своих уполномоченных утверждаемых и контролируемых Украинским ЦИК и съездом Советов. Следовательно, при формальном признании независимости и суверенитета каждой из республик, РСФСР всё-таки играла более важную роль, и эта роль была зафиксирована законодательно. Наряду с этим, Украинская ССР имела своих представителей во ВЦИКе и на Всероссийском съезде Советов, которые являлись высшими органами власти для объединённых комиссариатов. Согласно уточнению, внесённому на VIII Всероссийском съезде Советов, представители одной из сторон на съезде Советов другой стороны не имели права голоса, когда обсуждались вопросы, касающиеся необъединённых комиссариатов.

В 1921 г. в ту же систему были включены еще три республики - Белорусская, Грузинская и Армянская ССР. Между РСФСР и БССР 16 января 1921 г. заключается абсолютно такой же договор, как и между РСФСР и УССР, в котором признавалась независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон. Однако, по крайней мере, в вопросе о финансах, "сравнительно свободный украинский образец, видимо, оказался недостаточно строгим для более отсталой Белорусской республики, в которой вряд ли было много специалистов в области финансов, и шесть месяцев спустя с ней был заключён договор по азербайджанскому образцу. В соответствии с этим договором, в белорусском Совнаркоме имелся представитель российского комиссариата финансов с правом решающего голоса. Договор содержал также новое дополнительное положение о том, что бюджеты объединённых комиссариатов должны представляться в Наркомфин и Совнарком РСФСР для утверждения и окончательного включения в бюджет РСФСР".

"Между тем, - заметил Эдвард Карр, - договор от 21 мая 1921 г. с Грузинской ССР был составлен по украинскому образцу лишь с несколькими изменениями. Договор с Армянской ССР, подписанный 30 сентября 1921 г., был посвящён исключительно финансовым вопросам и стоял на полпути от совместного контроля, предусмотренного в украинском варианте, к подчинённому положению Азербайджана и Белоруссии. Эти различные формы, конечно, означали различия по существу. Однако разнообразие заключалось, вероятно, не столько в степени достигнутого объединения, сколько в размерах того вклада, который союзные республики могли эффективно вносить в деятельность объединённой системы".

Важной особенностью Грузии было то, что в её состав вошли Абхазия, Аджария и Южная Осетия. Так, 16 декабря 1921 г. в состав Грузии входит Абхазия, хотя ещё 21 мая 1921 г. Ревком Грузии издал декларацию о признании независимости Абхазской ССР. Что касается Азербайджана, то в его составе создаётся Нахичеванская автономная республика и автономная область Нагорного Карабаха.

Остальные три республики - Хорезмская, Бухарская и Дальневосточная - не были "Социалистическими Советскими Республиками". Первые две были Народными Советскими Республиками, третья - Демократической Республикой. Хорезм (бывшая Хива) и Бухара никогда не были официально включены в царскую империю. И отчасти, возможно, из-за того, что там повсюду продолжались беспорядки, а отчасти из-за их отсталости в социальном развитии Москва была весьма склонна в данный момент проявить уважение к их статусу "зарубежных" стран.

сентября 1920 г. был заключён "Союзный договор между РСФСР и Хорезмской Народной Советской Республикой", где Россия признавала "полную самостоятельность и независимость Хорезмской Советской Народной Республики". Точно так же 4 марта 1921 г. в подобном же союзном договоре признавалась полная самостоятельность и независимость Бухарской Советской Республики. Что касается военной сферы, то здесь предусматривалось "военно-политическое соглашение для установления "общего плана, общего руководства и подготовки сил; обеспечивающих осуществление задач охраны независимости и свободы обеих республик"".

Положения, посвящённые экономическим вопросам, которые составляли большую часть договоров РСФСР с Хорезмом и Бухарой, "полностью отличались от положений, включённых в договоры с социалистическими республиками. Здесь не могло быть и речи об объединении институтов. Всю внешнюю торговлю должны были осуществлять не частные лица, а государственные институты, и республики не должны были на своей территории предоставлять индустриальные или коммерческие права какому-либо государству, кроме РСФСР или другой советской республики. В остальном особо подчёркивался отказ РСФСР от всех прав собственности или концессий бывшей Российской империи на территории этих двух республик, включая земли русских колонистов, поселившихся в Бухаре до революции; колонисты, однако, могли, очевидно, сохранить свои земли, приняв бухарское гражданство. Обеим республикам были обещаны существенные единовременные выплаты в виде субсидий. Эти договоры, по-видимому, на деле создавали такую же зависимость от РСФСР для Хорезма или Бухары, как и для независимых социалистических советских республик или автономных республик, а возможно, они означали даже большую зависимость. Но формальные узы носили другой характер и скорее относились к концепции "внешних отношений", чем к концепции "федеративной связи". Прошло несколько лет, прежде чем обе республики были признаны созревшими для включения в объединённую систему".

По мнению Эдварда Карра, "конституционные последствия всех этих преобразований определить нелегко: то, что возникло в результате договоров с Украинской и Белорусской республиками, а также с тремя республиками Закавказья, имело некоторые черты союза, некоторые черты федерации и некоторые черты унитарного государства. Однако такая неясность была характерна для всех советских конституционных документов того периода".

В договорах с закавказскими республиками не было такого положения, как в договорах с Украинской и Белорусской республиками, согласно которому украинские и белорусские представители допускаются на Всесоюзный съезд Советов и во ВЦИК. Тем не менее, делегаты от Азербайджана, Грузии и Армении, так же как от Украины и Белоруссии, присутствовали на IX Всероссийском съезде Советов в декабре 1921 г. Съезд решил, что, "ввиду. желания отдельных советских республик иметь своих представителей в высшем законодательном органе республики", число членов ВЦИКа должно быть соответствующим образом увеличено. Это дало официальное основание ВЦИКу выпускать декреты, которые воспринимались как обязательные на всех территориях союзных республик.

Важным новшеством было то значение, которое во всех договорах придавалось экономическому единству. Как сказал Сталин, анализируя впоследствии этот процесс, именно "скудость наших хозяйственных ресурсов, оставшихся в распоряжении республик", вынуждала их "объединить эти скудные средства для более рационального их использования и развития главных отраслей хозяйства". Экономические последствия гражданской войны завершили процесс, начало которому положила острая необходимость, вызванная самой войной. Уже VII Всероссийский съезд Советов назначил "административно-территориальную комиссию" для установления новых местных границ, более соответствующих экономическим единицам. В дальнейшем этот момент всегда оставался в поле зрения. Впрочем, необходимость экономического единства, которое было главным условием экономического прогресса "отсталых" народов и, следовательно, реального равенства в будущем, вступало в противоречие с разобщающим влиянием сиюминутных национальных устремлений.

Дипломатический этап объединения отставал от военного и экономического этапов, поскольку здесь не было особых причин или импульсов к объединению. Ни по одному из договоров, заключённых между РСФСР и другими советскими республиками, иностранные дела не включались в список дел объединённых комиссариатов. А поскольку объединённый контроль над иностранными делами традиционно был отличительным признаком любой федерации, его отсутствие в данном случае характеризовало установившиеся отношения скорее как союз, нежели как федерацию. На деле Украина была единственной республикой, широко пользовавшейся разрешением проводить собственную внешнюю политику - заключать договоры с теми государствами, которые признавали Украину, - и на короткий период имевшей собственных представителей в Праге, Берлине и Варшаве.

Однако, помимо того, что существовали практические препятствия на пути организации независимых народных комиссариатов по иностранным делам в отсталых и бедных республиках, не признанных какими-либо играющими значительную роль зарубежными странами, сами по себе отношения между этими республиками и РСФСР препятствовали каким-либо серьёзным попыткам проведения самостоятельной внешней политики. Заключённые договоры создали официальный союз, настолько тесный, что общее отношение к внешнему миру в связи с любым важным вопросом могла бы определить лишь общая власть, и оно могло быть представлено лишь через единый канал. Тем не менее, ничего похожего на единство образа действий ещё не было. Советская делегация, подписавшая мирный договор с Польшей в Риге 18 марта 1921 г., была совместной делегацией РСФСР и Украинской ССР; кроме того, российская делегация получила также все полномочия от Белорусской ССР.

За два дня до этого РСФСР подписала в Москве договор с Турцией, по которому определялась линия границы между Турцией и тремя закавказскими республиками и который повлёк за собой ряд территориальных изменений; причём сами эти республики официально не участвовали ни в переговорах, ни в заключении договора. Момент этот, однако, был учтён. В предпоследней статье договора было сказано: "Россия обязуется предпринять в отношении Закавказских Республик шаги, необходимые для признания этими Республиками в договорах, которые будут заключены ими с Турцией, статей настоящего договора, непосредственно их касающихся". В том же году, когда республики Армения, Азербайджан и Грузия выполнили это сделанное за них обещание, заключив договор с Турцией в Карсе, в преамбуле специально отмечалось, что они провели переговоры при участии РСФСР, делегат которой тоже подписал договор.

В начале 1922 г. западные державы пригласили РСФСР принять участие в европейской конференции в Генуе. Это приглашение не учитывало конституционного статуса других советских республик, и 22 февраля 1922 г. восемь республик заключили соглашение, поручив РСФСР "представлять и защищать" их интересы на предстоящей международной конференции в Генуе и подписать не только любое достигнутое там соглашение, но и "всякого рода связанные, прямо или косвенно, с этой конференцией отдельные международные договоры и соглашения с государствами, как представленными на указанной конференции, так и со всякими другими, и предпринимать все вытекающие из сего шаги". Эти широкие полномочия в достаточной мере устранили пробел, образовавшийся оттого, что иностранные дела не вошли в список дел "объединённых комиссариатов".

Если существовало какое-либо сопротивление слиянию дипломатических функций, то оно исходило от Украины - единственной республики, достаточно сильной, чтобы позволить себе действия, которые должны были демонстрировать дипломатическую независимость. И заявление Яковлева, исполняющего обязанности украинского комиссара по иностранным делам, сделанное летом 1922 г., явно было направлено на то, чтобы смягчить это противодействие: "Украинская внешняя политика не имеет и не может иметь интересов, отличных от России - такого же пролетарского государства. Героическая борьба России в полном союзе с Украиной на всех фронтах против отечественных и иностранных империалистов теперь сменяется таким же единым союзным фронтом дипломатии. Украина независима в своей внешней политике там, где дело касается специфических интересов Украины. В вопросах же, имеющих общее политическое и хозяйственное значение для всех Советских Республик, и Российский и Украинский Наркоминделы выступают как единые представители единой федеративной власти".

В последний раз принцип самостоятельного представительства был формально соблюдён в Берлине в ноябре 1922 г., когда Украина, Белоруссия, Грузия, Азербайджан, Армения и Дальневосточная республика подписали с Германией договор, согласно которому на них распространялись положения договора, заключённого в Рапалло. В декабре 1922 г., когда в Москве собралась конференция восточноевропейских держав, посвящённая вопросу о сокращении вооружений, Литвинов сообщил, что, "поскольку вооружённые силы всех Советских республик составляют единое целое, русская делегация имеет все полномочия для ведения переговоров об их сокращении".

Таким образом, до конца 1922 г. процесс воссоединения был, в сущности, закончен, и его уже начинали воспринимать как само собой разумеющееся. Оставалось лишь облечь его в соответствующую конституционную форму. Как заметил Эдвард Карр, "разница между независимыми республиками, связанными с РСФСР договорными отношениями, и автономными республиками, входящими в РСФСР, на деле была невелика. Без сомнения, логично было бы уподобить одно другому, либо сделав союзные республики автономными единицами расширенной РСФСР, либо выведя автономные республики из РСФСР и сделав их единицами более крупного союза наряду с РСФСР и союзными республиками. Но то, что логично, редко бывает политически целесообразно. Первое решение вызвало бы недовольство союзных республик, и особенно Украины, как умаление их статуса формально независимых, как подчинение "России". Второе решение ослабило бы РСФСР как главный стержень всей структуры и вызвало бы враждебное отношение у всех, в чьих интересах было сохранить преобладание РСФСР. Следовательно, было необходимо выработать компромисс, который бы минимально отклонялся от сложившегося положения вещей".

Следует отметить, что объединить независимые советские республики в единое государство путём их включения в РСФСР предлагалось ещё в середине 1919 г. Реввоенсоветом Республики (Э.М. Склянский, заместитель Л.Д. Троцкого по РВС). В начале 1922 г. с таким же предложением выступил Наркомат иностранных дел (Л.Б. Красин, Г.В. Чичерин). Этот план не получил поддержки: Ленин встал на сторону представителей Грузии и Украины.

По мнению Н. Хмары, после окончания гражданской войны обозначились четыре тенденции решения проблемы нового государственного устройства. Первая из них сводилась к нигилизму в национальном вопросе, отрицанию выделения национальных образований, отстаиванию дореволюционного губернского деления, "единой и неделимой республики". Вторая - к предлагавшейся И.В. Сталиным "автономизации" советских республик в составе РСФСР. Третье течение - федералистское, за которое ратовал В.И. Ленин, ясно осознававший, что ни в коем случае нельзя проигнорировать развернувшуюся в конце XIX - начале ХХ вв. борьбу народов России за национально-государственную независимость, достигшей наивысшего накала после революции 1917 г., потому что это приведёт к дальнейшему усилению центробежных сил и распаду государства. Четвёртое - конфедеративное объединение республик, за которое выступала Украина.

августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) образовало комиссию для подготовки законопроекта о новой форме государственного объединения. 11 августа И.В. Сталин, возглавлявший народный комиссариат по делам национальностей РСФСР, разработал план "автономизации". В соответствии с ним предусматривалось включение в состав РСФСР Украинской, Белорусской и Закавказских республик на правах автономии. С Бухарской и Хорезмской народными республиками и с ДВР предлагалось сохранить прежние, договорные отношения. Этот план ущемлял суверенные права народов, и потому большинство партийно-государственных руководителей республик высказались против него. В октябре - ноябре 1922 г. после обсуждения вопроса о форме государственного объединения была принята идея В.И. Ленина об образовании союзного государства как федерации равноправных республик. По просьбе Ленина Л.Б. Каменев разработал развёрнутый план устройства Союза Советских Социалистических Республик.

В середине 1922 г. РСФСР оставалась федерацией, охватывавшей 8 автономных республик и 13 автономных областей, и в качестве единицы, формально приравненной к независимым социалистическим советским республикам, входила в более широкое объединение. Автономные республики: Башкирская, Татарская, Казахская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская и Якутская; автономные области: Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Вотская, Коми, Кабардино-Балкарская, Бурят-Монгольская, Карачаево-Черкесская, Ойротская, Адыгейская, Чеченская, Карельская и немцев Поволжья (последняя всё ещё официально называлась "Трудовой коммуной"). В ноябре 1922 г. к этому списку добавлена Чеченская область. Позднее число автономных республик и областей значительно увеличилось: две автономные республики (Абхазская и Аджарская) и одна автономная область (Юго-Осетинская), первоначально составлявшие часть Грузии, были включены в Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику.

Чтобы подготовить компромиссное решение проблемы интеграции советских республик, потребовалось объединить в одну местную федеративную единицу три маленькие закавказские республики. Этот, казалось бы, незначительный шаг стал поводом для серьёзных трений между Арменией и Грузией, между соперничавшими группами грузинских большевиков, между соперничавшими группами в Центральном Комитете самой партии и, наконец, между Сталиным и Лениным. Этот спор отражал силу грузинского национализма и меньшевиков, которые превратили Грузию в центр сепаратистского "национального" сопротивления Советской власти. Замешательство и разногласия в партийном руководстве были вызваны именно трудностями, с которыми, с точки зрения советских властей, было сопряжено решение грузинской проблемы без грубого и откровенного применения силы к грузинским группировкам, высказывавшим требования национального самоуправления.

С того момента, как все три закавказские республики были включены в советскую систему, Армения, сознавая свою военную и экономическую слабость и изолированность, поспешила призвать к созданию в какой-либо форме федерации или союза между ними, а Грузия, гордясь традицией независимости, протестовала против такого шага, который привёл бы к выравниванию экономических условий между нею и её более бедными соседями и увеличил бы влияние входящего в неё многочисленного армянского меньшинства. Различие взглядов отразилось в соответствующих конституциях обеих республик: в то время как в Конституции Армянской ССР говорилось об укреплении отношений с её соседями, в Конституции Грузинской ССР было сказано лишь о солидарности со всеми существовавшими Советскими республиками и о готовности войти в состав "единой Международной социалистической советской республики".

Однако здесь, как и повсюду в других местах, требования экономического порядка выступали в качестве веского доводов в пользу объединения. В феврале 1921 г. грузинские железные дороги, которые представляли собой жизненно важное звено в системе средств сообщения Закавказья, были, наряду с железными дорогами двух остальных республик, включены в советскую систему железных дорог, и к работе на них было привлечено большое число русских железнодорожников. В апреле 1921 г. Ленин, столкнувшись с угрозой экономического краха, настойчиво рекомендовал срочно создать областной хозяйственный орган для всего Закавказья.

В декабре 1921 г, под непосредственным влиянием визита Орджоникидзе, который считался в партии большевиков специалистом по грузинским делам, была начата кампания против грузинских меньшевиков. 1922 г. начался арестами меньшевиков, которые развили активную деятельность в Грузии после амнистии, объявленной в марте 1921 г. Под давлением из Центра 12 марта 1922 г. три закавказские республики заключили договор, образовав Федерацию Социалистических Советских Республик Закавказья (ФССРЗ), с "Полномочной Конференцией" в качестве высшего органа власти. Одной из функций, согласно договору подлежавших контролю федерации, было "руководство экономической политикой". Наконец, была выполнена рекомендация Ленина, высказанная годом ранее, о создании "областного экономического органа": создавался "Высший Экономический Совет".

Едва это было осуществлено, как последовало распоряжение из Москвы от партийных властей о том, что требуется не федерация республик, а единая федеративная республика. Это повергло местных коммунистов, которые неохотно согласились на федерацию, в состояние замешательства и возмущения. Летом 1922 г. в Грузию Центральным Комитетом партии была направлена специальная комиссия, чтобы вынести решение и восстановить дисциплину. Осенью 1922 г. руководители грузинских коммунистов Мдивани и Махарадзе были освобождены от занимаемых должностей и отозваны в Москву, и был образован новый партийный комитет Грузии. Когда препятствия были устранены, в Тифлисе состоялся I Закавказский съезд Советов, который 13 декабря 1922 г. принял Конституцию Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики (ЗСФСР), во многом походившую на Конституцию РСФСР. Таким образом, была создана административная единица, подходящая для образования более широкого союза.

С помощью этих мероприятий восемь независимых единиц были сокращены до шести. Дальнейшее сокращение было достигнуто путём возвращения Дальневосточной республики в состав РСФСР. Из оставшихся пяти республик Хорезмская и Бухарская республики ещё не были социалистическими, и их нельзя было включить в союз, поэтому они сохранили свой статус. Из оставшихся трёх Украинская ССР и Закавказская СФСР 13 декабря 1922 г. (в день образования Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики) приняли резолюцию, где приветствовалось создание союза социалистических Советских республик, а через три дня их примеру последовала Белорусская ССР.26 декабря 1922 г. X Всероссийский съезд Советов по предложению Сталина принял резолюцию с аналогичной формулировкой.

декабря 1922 г. делегаты РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской СФСР досрочно созвали I съезд Советов СССР. Сталин зачитал торжественную декларацию, затем приступил к изложению содержания проекта "Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик".

В декларации перечислялись три причины создания Союза ССР - экономическая, военная и идеологическая. В ней выдерживались все три главных принципа национальной политики компартии - принцип интернационализма, принцип права наций на самоопределение вплоть до отделения и принцип федерализма, советского федерализма, предусматривавшие уничтожение в корне национального гнёта, создания обстановки взаимного доверия и закладывания основ братского сотрудничества народов. Эти принципы были фактически заявлены в Декларации и, кроме всего прочего, она продемонстрировала преемственность основ новой политики, заложенной ещё в октябре 1917 г.

Договор определял систему союзных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения с республиканскими управленческими структурами. В частности, республикам полагалось иметь свои бюджеты, которые являлись бы составными частями общесоюзного бюджета, при этом перечень доходов и размеров отчислений с них, идущих на образование бюджетов союзных республик, должен был определять Центральный Исполнительный Комитет Союза.

Устанавливалось единое союзное гражданство для граждан всех союзных республик, учреждались флаг, герб и государственная печать СССР, столицей объявлялась Москва. Признавалось право свободного выхода союзных республик и необходимость внесения изменений в конституции республик в соответствии с Договором.

На съезде был избран ЦИК СССР, в состав которого вошли председатели ЦИК союзных республик М.И. Калинин, Г.И. Петровский, А.Г. Червяков и Н.Н. Нариманов. Исполнительную власть до принятия Конституции нового государства должен был осуществлять Совнарком РСФСР.

Съезд единогласно утвердил договор, избрал Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет - первый ВЦИК СССР - и поручил ему составить проект Конституции Советского Союза. Основные её принципы уже содержались в только что утверждённом договоре.

Конституция СССР 1924 г. 10 января 1923 г. Президиум нового ВЦИКа, избранного I Всероссийским съездом Советов, назначил комиссию из 13 человек для составления проекта Конституции. Вскоре комиссия была увеличена до 25 человек: 14 человек - от РСФСР, 5 - от Украинской ССР и по 3 человека - от Закавказья и Белоруссии. Поскольку 5 из 14 делегатов от РСФСР были из автономных республик, это означало, что лишь 9 членов комиссии были великороссами. По мнению Эдварда Карра, главные решения, касавшиеся Конституции, не зависели ни от комиссии, ни от какого бы то ни было государственного органа, а от Политбюро или же от неформальной группы партийных лидеров.

Проект Конституции, согласно которому РСФСР лишалась своего исключительного положения, оказывалась в подчинении, наряду с другими её равноправными партнёрами, общей центральной власти СССР, был, по замечанию Эдварда Карра, "весьма лестным для самолюбия этих партнёров, особенно для Украинской ССР, самой крупной из них и наиболее чувствительной к неравенству. Однако Фрунзе уже выразил опасения республик, и постепенное осознание того, что у нового СССР могут оказаться более значительные, чем у прежней РСФСР, полномочия, более высокий престиж и более широкая власть, вызвало резкую реакцию. Контрпроекты, представленные в проектную комиссию ВЦИКа Украинским и Белорусским центральными исполнительными комитетами и затем обнародованные, были, в сущности, направлены вообще против принципа централизованной власти, и их едва ли можно было согласовывать с принципами союза, принятыми в декабре 1922 г. ".

Совет Национальностей, прикреплённый к Наркомнацу, послужил в качестве представительного органа, через который могли быть выражены взгляды разных национальностей РСФСР. В феврале 1923 г. в проектной комиссии было выдвинуто предложение преобразовать Совет Национальностей в орган СССР, превратив его, в соответствии с другими федеральными конституциями, во вторую палату ВЦИКа. Некоторые российские делегаты резко возражали против этого предложения.

Как и в большинстве затруднительных случаев, решение предоставили принимать партии. XII партийный съезд, состоявшийся в апреле 1923 г., когда полемика была в полном разгаре, с исключительным вниманием отнесся к критике со стороны республик. Сталин, которого Ленин незадолго до этого резко критиковал за его чрезмерную непримиримость при решении грузинского вопроса, особенно старался сгладить впечатление и готов был в большой мере пойти навстречу требованиям наций. Съезд резко выступил против возможных проявлений "великорусского шовинизма". Не обращая пока внимания на тот пункт партийной Программы, где указывалось на "федеративное объединение государств, организованных по советскому типу" как на "одну из переходных форм на пути к полному единству", съезд решительно осудил тех, кто придерживался этих взглядов теперь, в ходе создания СССР: "Союз Республик расценивается значительной частью советских чиновников в центре и на местах не как союз равных государственных единиц, призванный обеспечить свободное развитие национальных республик, а как шаг к ликвидации этих республик, как начало образования так называемого "единого-неделимого"". Подобная позиция именовалась "антипролетарской и реакционной".

Съезд особо рекомендовал проект, который предусматривал наличие "специального органа представительства всех без исключения национальных республик и национальных областей на началах равенства". Оставался, однако, открытым вопрос: равенство с кем?

В соответствии с официальным планом, Совет Национальностей должен был состоять из представителей всех республик, будь то федеративных или автономных, и автономных областей. В другом плане предусматривалось, что он должен состоять исключительно из представителей четырёх федеративных республик. Раковский, делегат от Украины, сетовал, что, согласно официальному плану, РСФСР имела в три раза больше представителей, чем три остальные федеративные республики вместе взятые, и предлагал новое усовершенствование, в соответствии с которой никакая отдельная "государственная единица" не могла иметь свыше двух пятых от общего представительства. Сталин отклонил все эти проекты на том основании, что новый орган должен быть советом не государств, а национальностей.

В результате окончательной реорганизации Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) подразделялся на две палаты. Одна - Совет Союза - состояла из 371 депутата, которые избирались Всероссийским съездом из представителей участвующих в нём республик пропорционально численности их населения. В другую палату - Совет Национальностей - входил 131 депутат, по пять от каждой союзной или автономной республики и по одному от каждой автономной области, которые избирались исполнительным комитетом республики или области. Совет Национальностей олицетворял, таким образом, формальное признание равенства не только государств, но и народов, составлявших Союз, независимо от количества населения. Две палаты делили на равной основе права и функции ВЦИКа, почти не отличавшегося от своего предшественника, ВЦИКа РСФСР. Каждый законодательный акт ВЦИКа должен был утверждаться обеими палатами, голосующими раздельно. Расхождения во мнениях между ними, если их нельзя было согласовать на совместном заседании, должны были передаваться на рассмотрение очередного или чрезвычайного Всесоюзного съезда Советов.

Резолюция съезда партии являлась директивой для проектной комиссии, которая должна была действовать соответственно разработанным указаниям. Направляемая таким образом комиссия осуществила свою задачу, передав на утверждение ВЦИКа согласованный проект в начале июля 1923 г. Кроме новшества, касавшегося Совета Национальностей в качестве второй палаты, "Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик" сравнительно мало отличался от Конституции РСФСР. Это была прямая попытка применить испытанные принципы Конституции РСФСР в устройстве союза более крупного масштаба.

Высшая власть передавалась новому Всесоюзному съезду Советов, а Всероссийский съезд Советов оставался высшим органом РСФСР, которая выступала теперь уже в новом качестве подчинённого члена Союза. К Всесоюзному Центральному Исполнительному Комитету (который стал именоваться ЦИКом) переходили функции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Бывший Совнарком РСФСР становился Совнаркомом СССР; в РСФСР, как и в других составлявших Союз республиках, имелся свой собственный подчинённый Совнарком. "Таким образом, - отмечал Эдвард Карр, - центральные учреждения РСФСР были превращены в центральные учреждения СССР, при некотором увеличении числа сотрудников, но, в сущности, без изменений".

За те четыре года, которые прошли со времени выработки Конституции РСФСР, произошли серьёзные изменения в конституционной структуре, особенно создание в пределах РСФСР ряда автономных республик и автономных областей. Конституция вступила в силу в июле 1918 г., как раз перед тем, как гражданская война обрушилась на большую часть территорий с преимущественно нерусским населением, где могли бы возникнуть автономные федеративные единицы. Вскоре все внимание было отдано фронту, однако после поражения Деникина и Колчака прежний вопрос снова возник. В результате назначения ВЦИКом в феврале 1920 г. комиссии для рассмотрения вопросов федеративного устройства РСФСР стандартная форма Конституции была разработана и применена в следующие два года, с учётом местных особенностей, в автономных республиках Поволжья (Башкирская и Татарская республики), на Кавказе (Дагестан и Горская республика, Абхазия и Аджария), в Средней Азии (Казахстан и Туркестан) и в Крыму. Каждая из автономных республик не только имела свой собственный съезд Советов и свой исполнительный комитет, но и собственные народные комиссариаты, составлявшие республиканский Совнарком. Автономные области таких органов не имели, и они не представляют интереса в конституционном отношении. У них были те же статус и структура, что и у других областей, согласно Конституции.

По мнению Эдварда Карра, "наибольший интерес в области конституционных отношений представлял собой именно опыт разделения полномочий между этими комиссариатами и центральными властями. Во всех случаях была установлена классификация, состоявшая из трёх частей. Внешние отношения и внешняя торговля полностью осуществлялись центральной властью. То же относилось к военным делам и к "ведению борьбы с контрреволюцией" Всероссийской Чрезвычайной Комиссией (впоследствии ГПУ); при этом иногда практиковались консультации с местными властями. Далее следовали функции второй категории, за осуществление которых народные комиссариаты республик непосредственно несли ответственность перед соответствующими органами РСФСР; в число этих органов, как правило, входили основные комиссариаты, ведавшие экономикой страны. Остальные комиссариаты автономных республик были самостоятельными, подлежали общему контролю ВЦИКа, который иногда был ограниченным, а иногда лишь подразумевался".

Эти конституционные преобразования внутри РСФСР уже послужили образцом, на основе которого формулировались отношения между РСФСР и другими социалистическими Советскими республиками. А теперь они служили основой структуры СССР. Согласно Конституции 1924 г., народные комиссариаты СССР и союзных республик подразделялись на уже известные три категории. Первая категория включала пять общесоюзных народных комиссариатов, не имевших дублёров в республиках, так что дела, которыми они ведали - международные отношения, оборона, внешняя торговля, пути сообщения, почта и телеграф, - оказались исключительно в ведении СССР. Здесь центральная власть полностью контролировала как принятие, так и выполнение решений.

Ко второй категории "объединённых комиссариатов" - новым было только название - относились Высший совет народного хозяйства и народные комиссариаты труда, продовольствия, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Такие народные комиссариаты имелись и в СССР и в республике, причём республиканский народный комиссариат представлял собой местное отделение соответствующего народного комиссариата Союза ССР и осуществлял на территории республики его задания. Республиканский народный комиссариат нёс ответственность за выполнение на территории союзной республики решений, принимаемых центральной властью.

В той же категории оказалось и Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), учреждённое, как указывалось в главе Конституции, специально ему посвящённой, в целях "объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом". Заменившее ГПУ РСФСР ОГПУ учреждалось "при Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик", но действовало через "своих уполномоченных при Советах народных комиссаров союзных республик". Оно, таким образом, являлось по форме объединённым комиссариатом.

Наконец, шесть комиссариатов: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по делам национальностей - составляли третью категорию. Это были республиканские органы, не имевшие двойников союзного значения, хотя в Конституции предусматривалось, что ведению союзных органов подлежит: установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Советского Союза; установление основополагающих принципов трудового законодательства; разработка общего курса в области народного просвещения и общих мер в области здравоохранения.

Каждая входившая в Союз ССР республика имела собственный Совнарком, который состоял из народных комиссаров несоюзных наркоматов и "объединённых" наркоматов, а всесоюзные народные комиссариаты имели право назначать уполномоченных во все республиканские Совнаркомы. Таким образом, республиканские Совнаркомы проявляли тенденцию к превращению в местные исполнительные органы центральной власти. Центральные исполнительные комитеты республик также не имели достаточно власти, чтобы противостоять Совнаркому СССР. Согласно Конституции, они имели право обжаловать его декреты и постановления, обратившись во ВЦИК, но "не приостанавливая их исполнения".

Ещё одно новшество, по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 г., было зафиксировано в главе, посвящённой организации судопроизводства. В Конституции СССР 1924 г. предусматривалось учреждение Верховного суда при Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик в целях "утверждения революционной законности на территории СССР". Однако, хотя судопроизводство приобретало, таким образом, определённую формальную независимость, его роль в качестве подчинённого органа по отношению к исполнительной власти обеспечивалась постановлением о том, что прокурор Верховного суда, назначаемый Президиумом ЦИКа, имел право опротестовать в Президиуме решения суда.

Согласно Конституции СССР 1924 г., Верховному суду разрешалась "дача заключений по требованию Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик о законности тех или иных постановлений союзных республик, с точки зрения Конституции". Однако "не предлагалось никакого способа проверки законности постановлений общесоюзных органов; а отношения между общесоюзными и республиканскими органами определялись статьёй, где говорилось, что "Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик". Высшими полномочиями был облечён Всесоюзный съезд Советов, или, более конкретно, ВЦИК". Никакое постановление этих органов, по мнению Эдварда Карра, не могло выражать "истину в последней инстанции". Вследствие этих усовершенствований право вносить поправки в Конституцию предоставлялось не республикам, входившим в состав СССР, а исключительно центральной власти.

Эдвард Карр отмечал, что "в Конституции СССР и в относящихся к ней официальных документах слов "федеративный" и "федерация" избегали. Тем не менее, Советский Союз был, по существу, федерацией. Он был создан на основе соглашений между формально равноправными суверенными государствами, и Конституция официально признавала дальнейший суверенитет федеративных единиц, который был "ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции". Конституция предусматривала на строго федеративных принципах распределение полномочий между органами власти СССР и органами власти союзных республик, а в определённых случаях - совместную юрисдикцию ("объединённые комиссариаты"). В ней даже признавалось право, которое обычно не предоставляется членам федерации - право на отделение, - и чётко предусматривалось, что это право не может быть отменено без согласия всех республик. Двухпалатный законодательный орган был обычным средством обеспечения прав государств - членов федерации. Всё это в большой мере отвечало требованиям Советских республик, которые составляли СССР".

Заметно отличается от его взглядов концепция американского историка Р. Пайпса - автора специальной книги под названием "Образование Советского Союза", выдержавшей несколько изданий. По Пайпсу, образование СССР стало результатом завоевания, и это государство он подаёт как сугубо централизованное, унитарное и даже тоталитарное. Вообще, в трудах большинства западных исследователей СССР изображался как империя нового типа, без учёта тех серьёзных изменений, которые произошли в стране после 1917 г. Такая трактовка проявилась и в СССР на исходе его существования и особенно после его разрушения.

П.П. Тройский писал в 1925 г., что СССР нельзя признавать подлинной федерацией, хотя бы уже потому, что центральным властям по Конституции представляется "совершенно исключительные, всепоглощающие права по отношению к членам федерации", благодаря чему Москва в любой момент могла совершенно парализовать всякую деятельность любого из субъектов СССР. По его мнению, под вывеской федеративного строя скрывалась "политическая действительность всевластной диктатуры Союзного ЦИКа, находящаяся в полном распоряжении Коммунистической партии".

Э.Р. Шайхлисламов рассматривает СССР в качестве уникального государственного образования, которое было и унитарным, и федеративным, и конфедеративным одновременно. По моему мнению, федеративный компонент (по крайней мере, первоначально) был наиболее заметен.

Э.Р. Шайхлисламов пришёл к выводу, что конституционные основы советской модели федерации изначально содержали существенные нарушения принципа единства государства: право республик на сецессию, создание союза республик как результат свободного волеизъявления наций и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР. Впоследствии эти нарушения оказались одной из главных причин распада социалистической федерации. В действительности же, как подчёркивает Я.А. Пляйс, создание федеративного государства с элементами конфедерации было единственно верным решением, тем более - в первой четверти XX в., когда в России развернулась борьба народов за национальную и государственную независимость, достигшая своего апогея после 1917 г. Устремления национальных движений Ленин должен был учитывать.

Но, по словам Эдварда Карра, "выпадение термина "федеративный" из названия СССР значило больше, чем утверждение этих федеральных форм. В документах того периода часто подчёркивалось, что СССР представляет собой "одно союзное государство". Конституция СССР, принятая в 1924 г., рассматривалась, по сравнению с Конституцией РСФСР, принятой в 1918 г., как шаг вперёд в направлении централизации, как благодаря увеличению числа вопросов, входящих в компетенцию центрального правительства, так и благодаря его более сильной верховной власти. Это был дальнейший шаг по пути концентрации власти, которая неуклонно происходила с начала существования нового строя. Никакие конституционные гарантии прав республик не были в силах противостоять этой тенденции к централизации". Но, тем не менее, "пусть даже Совет Национальностей, берущий своё начало от института, возникшего под эгидой Наркомнаца, совершенно очевидно, не смог удовлетворить стремлений украинских националистов, но, тем не менее, в свете пробуждавшейся политической сознательности степных казахов или горцев Кавказа, он был огромным достижением".

Причины концентрации власти в центре были, в первую очередь, экономическими. Абзац в статье 1 Конституции возлагал на верховные органы Союза ССР "установление основ и общего плана всего народного хозяйства". Кроме того, четыре из шести "объединённых" народных комиссариатов ведали экономическими делами.

Конституция СССР, в том виде, в каком она была составлена проектной комиссией на основе указаний XII съезда партии, была принята на заседании ВЦИКа 6 июля 1923 г. и немедленно вступила в силу. Требовалось ещё, чтобы её официально утвердил II Всесоюзный съезд Советов, и это было сделано 31 января 1924 г., через 10 дней после смерти Ленина.

Образование СССР повлекло за собой преобразование административной структуры РСФСР. Был упразднён Народный комиссариат по делам национальностей. Уже 7 июля 1923 г. участники II сессии ЦИК СССР приняли постановление, в котором указывалось, что нужда в существовании Наркомнаца отпала, поскольку свою основную задачу - создание национальных республик и автономных областей - он выполнил. Ему на смену должен прийти "более авторитетный" орган власти, которым вскоре стал Совет Национальностей ЦИК СССР - юридический правопреемник Наркомнаца.

Интересно, что в первоначальных проектах новых союзных органов власти создание ведомства, подобного Наркомнацу, не предполагалось, поскольку "органом национальной политики должен стать весь государственный аппарат". В этом же направлении предполагалось провести реорганизацию губисполкомов, превратив их отделы в "органы, способные работать среди нацменьшинств, защищать их права, поднимать степень их культурного развития". Подобную позицию занимал и нарком по делам национальностей И.В. Сталин, отрицательно относившийся к идее учреждения в составе общесоюзных органов специального национального ведомства. Иного мнения придерживался Ленин, который в декабре 1922 г. высказал своё несогласие со Сталиным, после чего в феврале 1923 г. последний вынужден был приступить к обсуждению вопроса о будущем Совете Национальностей.

Новообразованный Совет Национальностей ЦИК СССР был "ведомственно-представительным" органом власти, поскольку основополагающим принципом его организации являлось делегирование представителей органов власти национальных образований. Это давало свои положительные результаты (например, уменьшение количества бюрократической переписки между учреждениями) и нашло поддержку среди некоторых региональных работников. По мнению саратовского губернского комиссара по делам национальностей Д. Галли, Совет Национальностей ЦИК СССР как представительство национальных республик отвечал всем необходимым требованиям.

В 1924 г. началась разработка проекта Конституции РСФСР 1925 г. Проект был утверждён 11 мая 1925 г. Конституция СССР 1924 г. и республиканские конституции, в том числе и Конституция РСФСР 1925 г., как бы дополняли друг друга, составляя единую Советскую Конституцию.

Следует обратить на две существенные особенности данной Конституции, которые заключаются в следующем:

. Конституция была дополнена новой главой "Об автономных советских социалистических республиках и областях", которая конституировала уже сложившиеся отношения в деле национально-государственного строительства, закрепляла систему органов государственной власти в автономных республиках и областях, порядок их образования и деятельности.

. Задачи укрепления законности, обеспечения неукоснительного действия постановлений и распоряжений центральных органов обусловили появление в Конституции норм, предоставивших право ВЦИК отменять акты съездов Советов автономных республик и областей и иных местных Советов, распоряжения наркоматов РСФСР. Распоряжения наркоматов могли также отменяться Президиумом ВЦИК и СНК РСФСР.

После принятия первой Конституции СССР дальнейшее союзное строительство не прекратилось. Имели место территориальные изменения, всегда относившиеся к категории наиболее сложных межгосударственных отношений. В 1924 г. в состав БССР передаётся 15 уездов и отдельные части Витебской, Гомельской и Смоленской губерний. В целом территория республики увеличилась более чем в 2 раза и достигла 110,6 тыс. кв.км., при населении в 4,2 млн. человек. В 1926 г. республике было передано ещё 15 тыс. кв.км, где проживало 650 тыс. чел., и, таким образом, территория Белоруссии достигла 125,9 тыс. кв.км, с населением около 5 млн. человек.

Продолжался также процесс создания новых союзных республик. На территории Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской народных республик образовались Узбекская ССР (1924) и Туркменская ССР (1925). Вновь образованные республики вошли в состав СССР. В 1929 г. в союзную республику была преобразована Таджикская АССР.

Шёл интенсивный процесс создания автономных республик и областей в Закавказье (Дагестанская АССР, Горская АССР) и в Сибири (Якутская АССР, Бурят-Монгольская АССР). Проводилась работа по уточнению границ союзных республик в Закавказье, Средней Азии и др. В процессе преобразования Таджикской автономии к ней отошел Ходжентский округ Узбекской ССР, население которого состояло в основном из таджиков. Не всегда достаточно продуманное национально-государственное размежевание, проведенное в 1920-е гг., породило очаги будущих межнациональных конфликтов. В 1920-е гг. изменилось территориально-административное деление страны: губернии, уезды, волости были преобразованы в области, районы, сельсоветы. Создавались национальные области, округа и районы.

Следует подчеркнуть, что одной из главных особенностей национально-государственной системы, сложившейся в послеоктябрьской России, была её нацеленность на уничтожение фактического неравенства народов. Советский федерализм в свете такой задачи имел "чисто инструментальное значение" и выступал как "средство для изжития национального вопроса". Создание национально-территориальных единиц не являлось самоцелью. После принятия Конституции СССР 1924 г. главным направлением в области национальной политики была провозглашена ликвидация исторически сложившегося неравенства народов, прежде всего, в хозяйственной, социальной и культурной сферах. В республиканский аппарат управления привлекались национальные кадры. Но широкие полномочия общесоюзных управленческих структур усиливали процесс бюрократической централизации в стране.

2.2 Проблема автономных образований в составе РСФСР

Торжественная декларация большевиков о том, что их государство "учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик", оказалась невыполнимой. Из нее следовало, что республик в стране будет создано столько же, сколько в ней было народов. Этого, однако, не произошло. Уже в 1921 г.В.И. Ленин заявил: "Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области", пытаясь таким образом представить процесс "раздачи" республик (к чему, собственно, и было сведено все так называемое самоопределение наций) законченным, в то время когда многие народы, в том числе и великороссы, собственных республик еще не имели. В последующем число национальных республик и областей пришлось существенно увеличить.

Национально-государственное строительство в первой половине 1920-х гг. проходило в условиях борьбы с внутренней и внешней контрреволюцией. Правовой статус всех созданных в период гражданской войны автономных республик, до принятия их конституций, определялся декретами ВЦИК и СНК РСФСР об образовании автономий; система органов власти строилась в соответствии с Конституцией РСФСР и включала местные Советы, ЦИК и СНК республик; тщательно разграничивалась компетенция комиссариатов федерального и местного значения.

В частности, декретом ВЦИК от 27 мая 1920 г. об образовании Татарской АССР учреждались наркоматы: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, земледелия, продовольствия, финансов, а также Совет народного хозяйства, Рабоче-крестьянская инспекция. В целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики, подчёркивалось в декрете, наркоматы продовольствия, финансов, СНХ, отделы труда и путей сообщения, РКИ, управление почт и телеграфов при НКВД "остаются в непосредственном подчинении соответствующих наркоматов РСФСР" и обязаны исполнять их распоряжения и инструкции; наркоматы внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, земледелия - "автономны в своих действиях и ответственны перед ВЦИК".

Нормы этого декрета стали основополагающими и для других автономных республик, но с некоторыми уточнениями. В постановлении ВЦИК от 20 января 1921 г. о создании Дагестанской АССР указывалось, что центральные наркоматы свои распоряжения и мероприятия по отношению к подведомственным наркоматам Дагестана проводят через Совнарком Дагестанской АССР.

В декрете ВЦИК и СНК от 18 октября 1921 г. о Крымской АССР дана более осторожная формулировка: наркоматы республиканского значения (просвещения, земледелия, социального обеспечения и т.д.) ответственны перед Крымским ЦИК, Крымским СНК и ВЦИК. Согласно декрету ВЦИК об образовании Киргизской (Казахской) АССР от 26 августа 1920 г. эти же наркоматы "автономны в своих действиях и ответственны непосредственно перед Центральным Всероссийским Исполнительным Комитетом". О республиканских ЦИК и СНК, учреждённых этим же декретом, в данном контексте не упоминается.

Все декреты, посвящённые созданию автономных республик, содержали обязательный пункт: финансовыми и техническими средствами автономная республика снабжается из общих средств РСФСР.

Следует отметить, что в 1917 - 1920 гг. на волне "самоорганизации" национальностей многие малые этносы отдавали предпочтение образованию национально-культурных автономий, реже создавались образования на территориальной основе. Главная особенность административно-территориального устройства национальных меньшинств заключалась в его стихийном характере и отсутствии целенаправленной деятельности со стороны государства по его проведению. В 1920 - 1925 гг. выделение низовых национальных административно-территориальных единиц только начиналось и не носило централизованного характера.

В начале 1920-х гг. национальная советско-партийная верхушка с доверием отнеслась к "Центру" и политику на местах строила в соответствии с заявленными принципами о правах народов. Но "Центр" дал понять, что игра в суверенитет окончена. Стремление национальных деятелей воспользоваться своими правами нарком по делам национальностей И.В. Сталин охарактеризовал как "национал-уклонизм", противоречащий политике пролетарского интернационализма. Свою позицию по отношению к "национал-уклонизму" Сталин изложил 22 сентября 1922 г. в письме Ленину: "За четыре года гражданской войны, - писал он, - когда мы, ввиду интервенции, вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном вопросе, мы успели воспитать среди коммунистов, помимо своей воли, настоящих и последовательных социал-независимовцев, требующих настоящей независимости во всех смыслах и расценивающих вмешательство Цека РКП как обман и лицемерие со стороны Москвы". Сталин считал, что окраины должны беспрекословно подчиняться Центру.

В письме Сталина речь идёт о государствах, которые вскоре вошли в состав СССР на правах союзных республик, но "социал-независимовцы", требовавшие "реальной независимости", были не только на Украине, в Белоруссии, Закавказье, но и в составе автономий РСФСР. По мнению В.Г. Чеботарёвой, национальная партийно-советская номенклатура, как и творческая интеллигенция, не подозревала, что декларации 1917 г. о правах наций являлись уступкой, на которую вынуждено было пойти советское руководство в интересах борьбы против внутренней и внешней контрреволюции.

Истинная сущность деклараций раскрылась в ходе дискуссий по национальному вопросу в момент образования СССР. На X Всероссийском съезде Советов (1922 г.) Сталин на заседании фракции РКП (б) выдвинул идею: сформировать союзные ЦИК и СНК за счёт представителей независимых республик - Украины, Белоруссии, Грузии, Армении и Азербайджана. Ему возразил М.Х. Султан-Галиев, председатель коллегии Мусульманского комиссариата. Он заявил, что статус автономии унижает национальное достоинство нерусских народов, и предложил уравнять автономные республики по статусу с независимыми республиками. Туркестанская АССР, Башкирская АССР, сказал Султан-Галиев, по территории, численности населения, природным ресурсам стоят не ниже независимых республик. Глава Мусульманского комиссариата считал недопустимым разделять национальности на те, которые "имеют право вхождения в союзный ЦИК, и на национальности, которые не имеют этого права. на пасынков и настоящих сыновей". Сталин отверг предложение Султан-Галиева, назвал его идею реакционной, направленной "против объединительных волн в низах".

Султан-Галиев продолжал отстаивать свою точку зрения. На XII съезде РКП (б) (1923 г.) он заявил, что предложения Сталина "не разрешают национального вопроса", и вновь высказался за расширение прав автономий, повышение их статуса до уровня субъектов СССР. Уже через несколько дней после выступления на съезде Султан-Галиев был исключён из РКП (б) как "антипартийный и антисоветский элемент", снят со всех постов. В вину ему вменили его проект создания Туркестанской Федерации - объединения мусульманских регионов России с сопредельными тюркскими территориями: Киргизией, Хивой, Бухарой, Кашгарией и, возможно, северными районами Афганистана и Ирана, населёнными тюрками. Если Центр признаёт право народов Закавказья на федерацию, указывал он, почему не признать целесообразной такую же форму и для тюркских народов России?

В своём стремлении к созданию мусульманского государства на этнической основе Султан-Галиев был не одинок. В январе 1920 г. с аналогичной идеей выступил на V краевой конференции Компартии Туркестана председатель Краевого мусульманского бюро Т. Рыскулов. Он предлагал "Туркестан, состоящий из пяти областей, считать страной тюркских народностей - киргизов, сартов, узбеков, туркменов, каракалпаков, кипчаков, включая сюда таджиков". В его докладе содержался пункт, представлявший угрозу единству Российской Федерации: "В состав Тюркской республики могут приниматься желающие войти в неё тюркские республики". Таким образом, в проектируемое государственное образование приглашались и татары, башкиры, чуваши, якуты, хакасы, тувинцы, тюркские народы Кавказа. Это была идея "Великого Турана", пропагандируемая в Туркестане и в сопредельных странах пантюркистами; конфедерацию предполагалось создать под эгидой Турции.

Идею Рыскулова одобрила часть мусульманской интеллигенции и коммунистов Туркестана. Но ЦК РКП (б) отклонил проект создания независимой от РСФСР Тюркской республики (со своей мусульманской армией, с передачей дипломатических и торговых отношений в ведение ТуркЦИК). Очевидно, потому, что Рыскулов не стал спорить со Сталиным, с ним обошлись вполне корректно - изолировали от сторонников в Туркестане, назначив заместителем наркома по делам национальностей.

Взгляды Султан-Галиева и Рыскулова в республиках с мусульманским населением разделяли многие. Усиление централизации в управлении союзным государством, нежелание высшего руководства считаться с историческими и религиозными традициями народов бывших колониальных окраин вызывали в автономиях недовольство в среде не только национальной интеллигенции, но и партийно-советских работников. Партийная идеология оценивала такого рода настроения как откат к буржуазному национализму. Но чтобы не раздражать национальную элиту, ответственность за проявления "национал-уклонизма" возлагалась на традиционного врага "инородцев" - сторонников идеологии великорусского, великодержавного шовинизма. В этом смысле и был составлен проект резолюции IV совещания ЦК РКП с участием ответственных работников национальных республик и областей (июнь 1923 г.), где был дан показательный "бой" "националистическим, пантюркистским идеям" Султан-Галиева.

При его обсуждении С. Саид-Галиев, председатель СНК Крымской АССР, внёс уточнение: это - не реакция на великорусский шовинизм, а "результат природного национализма, который без всякого великодержавного шовинизма был бы всегда таким же национализмом, ибо пантюркистское движение, которое хочет создать тюркскую федерацию - это движение есть. Его отрицать нельзя, оно связывается с панисламизмом". С Саид-Галиевым был солидарен Ш.Н. Ибрагимов, представитель Башкирской АССР при ВЦИК РСФСР. Он указал на исторические предпосылки "национал-уклонизма" в восточных республиках: до Октябрьской революции получили развитие панисламистское и пантюркистское течения; после революции их сторонники вошли в состав партийных организаций. Ибрагимов напомнил участникам совещания, что в 1919 г. на съезде коммунистов народов Востока Султан-Галиев выставил программу организации восточной коммунистической партии, так как "не доверял Российской Компартии, не доверял тому, что она сможет довести так называемые бывшие угнетённые национальности до того положения, при котором они смогли бы раскрепоститься".А.И. Икрамов, секретарь ЦК Компартии Туркестана, также признал, что в республиках Средней Азии среди коммунистов есть сторонники Султан-Галиева - "через Советскую власть хотят автономию получить, освободить, в буржуазном смысле, окраины".

М.Д. Халиков, председатель Совнаркома Башкирской АССР, напротив, полагал, что национализм на окраинах - не результат действий националистических сил, а следствие шовинистических выпадов "со стороны русских товарищей. На такие явления мы реагировали. писали многочисленные письма в ЦК, писали, ездили, надоедали". И не только в Башкирии, но и в других республиках "имеется недовольство как раз не на почве организации панисламистских организаций, а. на почве того великодержавного шовинизма, который зачастую проявляется".

Д.З. Мануильский, секретарь ЦК КП Украины, подчеркнул, что XII съезд партии указал на борьбу с великодержавным шовинизмом как на первоочередную задачу, но это развязало в стране национальную стихию. Он считал, что делу Султан-Галиева придали чрезмерное значение: на окраинах это - заурядное явление. Коммунисты должны бороться с национализмом в своей среде: русские - со своим национализмом, а коммунисты-националы - со своими националистическими уклонами.

Наиболее объективную оценку националистическим тенденциям дал М.В. Фрунзе (уроженец Киргизии). Отметив, что в партийной среде обозначились группировки, которые проявили себя и у татар, и в Грузии, и на Украине, он указал, что корни этого явления "кроются в том совершенно здоровом и естественном протесте" на местах "против линии. великодержавного, или великорусского, шовинизма", а также в "факте естественного неравенства, вызывающегося отсталостью ряда национальностей. Наконец, здесь имеет место и наличие националистических настроений".

апреля 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР предложили местным исполкомам "выделить из своего состава уполномоченного для осуществления мероприятий в области национальной политики и для защиты прав и интересов национальных меньшинств". Следует отметить, что в ряде регионов, например, в Поволжье, заметным было нежелание инонационального населения участвовать в работе низовых советских органов власти. Поэтому местным уполномоченным пришлось приложить максимум усилий для вовлечения социальных низов национальных меньшинств в работу советских учреждений и подготовить новые кадры для работы в сфере управления регионом. Представители национальных меньшинств, пострадавшие от голода, должны были получить в полном объёме всю необходимую помощь для восстановления своих хозяйств. Уполномоченный контролировал работу различных обществ взаимопомощи, процесс развития кооперации среди национальных меньшинств, налаживал предоставление необходимых агротехнических и зооветеринарных услуг. Учитывая неравномерность экономического развития хозяйств русского и нерусского этносов, уполномоченный должен был "обратить особое внимание на правильное применение фининспектурой налоговой политики советской власти по отношению к трудящемуся населению национальных меньшинств".

Одной из важнейших обязанностей уполномоченных была работа по наделению землёй национальных меньшинств, стремящихся к земледелию (это касалось деятельности организации Комзет при Совете Национальностей ЦИК СССР, а также созданной в 1925 г. ОЗЕТ и мероприятий по "содействию переходу кочующих цыган к трудовому осёдлому образу жизни", которые были юридически закреплены Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 1 октября 1926 г. ). В обязанности уполномоченного входили контроль над работой национальных школ (они находились в ведении Наркомата просвещения), содействие скорейшей ликвидации безграмотности (особенно среди женщин - представительниц национальных меньшинств), выпуск и распространение периодических изданий, различных листовок и воззваний, литературы на национальных языках, содействие работе краеведческих и этнографических обществ, изучающих историю и культуру национальных меньшинств.

Таким образом, на смену Народному комиссариату по делам национальностей, на взгляд большинства исследователей, слабо отвечавшему требованиям новой политической обстановки, пришёл институт уполномоченных по делам национальностей, призванный улучшить партийную и советскую работу среди многочисленных этносов СССР.

Но лишь в 1926 г. работа уполномоченных стала носить планомерный характер. В связи с этим в адрес уполномоченных и губисполкомов высказывались серьезные упрёки со стороны вышестоящих органов власти. Так, осенью 1927 г. ВЦИК РСФСР подготовил обстоятельный доклад, в котором подверг критическому анализу работу уполномоченных ряда губерний и областей России. Причину "весьма слабой" работы уполномоченных ВЦИК видел в излишней занятости уполномоченных на других должностях и отсутствии необходимых инструкций и директив из столицы. Слабое финансирование деятельности уполномоченных, отсутствие серьёзного кадрового потенциала и аппарата привели к ослаблению внимания власти к "национально-особенному".

К 1925 г. в РСФСР завершилось в основном национально-государственное строительство среди национальностей, получивших возможность создания автономных республик и областей. Началось проведение административно-территориальной реформы на основе экономического принципа районирования, но с учётом национального момента. Из-за низкого уровня экономического развития, отсутствия промышленных отраслей, которые могли бы стать источниками национального дохода, национально-государственные образования РСФСР в первые годы существования СССР не имели самостоятельной финансовой базы. Поэтому основной формой бюджетного регулирования являлись дотации. 29 декабря 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о государственном субвенционном фонде для финансирования местных бюджетов. Фонд был создан для оказания помощи автономным республикам, областям и губерниям Российской Федерации в интересах их социально-экономического развития. В 1925 - 1931 гг. субвенции - целевые государственные пособия - были основным источником пополнения местных бюджетов, позднее этим источником стали отчисления от государственных доходов и налогов.

апреля 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли "Положение о бюджетных правах автономных советских социалистических республик", в соответствии с которым бюджеты автономий подлежали включению в единый государственный бюджет Российской Федерации в качестве его составных частей. Предварительный проект росписи доходов и расходов представлялся в СНК РСФСР и после рассмотрения в Бюджетной комиссии - на окончательное рассмотрение ВЦИК. Кредиты Наркомат финансов Российской Федерации направлял на места через наркоматы финансов автономных республик. Если же в течение года возникала экстренная потребность в финансировании какого-либо ведомства, Совнарком автономии имел право направить в СНК Российской Федерации мотивированное ходатайство о сверхсметном ассигновании.

Хотя этот документ назывался "Положением о бюджетных правах автономных советских социалистических республик", в нём именно "права" автономных образований не были определены, за исключением права представлять проекты росписей доходов и расходов в Совнарком РСФСР. Что касается возможности оказывать влияние на распределение средств общероссийского государственного бюджета, то об этом в документе ничего не говорилось. "Положение…" не устраивало руководителей автономных республик, убеждённых в том, что субъекты Федерации - носители национального суверенитета - должны участвовать в распределении финансовых ресурсов страны.

В октябре 1925 г. на сессии ВЦИК XII созыва при рассмотрении проекта государственного бюджета развернулась острая дискуссия по поводу финансирования автономных образований. Лидеры республик заявили, что национальная экономика и культура финансируются в недостаточной степени и выразили уверенность в том, что "большей частью союзного бюджета пользуется РСФСР". (Под РСФСР, очевидно, подразумевались русские губернии и области Российской Федерации.) На сессии особенно много замечаний было высказано по поводу нарастающей централизации в управлении страной.

Обсуждалась компетенция краевых, окружных и областных исполкомов. Основное противоречие заключалось в том, что округа и автономные области по своим политическим и хозяйственным характеристикам соответствовали развитым российским губерниям, но их права ограничивались, районы вообще были лишены административных прав. П.А. Богданов, председатель Северо-Кавказского крайисполкома, заявил: в крае, объединяющем 20 округов и 8 автономных областей, достигнуты определённые успехи в развитии сельского хозяйства, но краевая администрация лишена возможности самостоятельно решать многие вопросы местного значения.

Проблема компетенции субъектов Федерации стала камнем преткновения при обсуждении проекта Положения о народных комиссариатах. Согласно проекту, наркоматы разделялись на две категории: объединённые, т.е. федерального значения (ВСНХ, РКИ, труда, финансов, внутренней торговли), и необъединённые (республиканского значения) - внутренних дел, земледелия, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. Объединённые наркоматы предстояло подчинить непосредственно Совнаркому и Президиуму ВЦИК РСФСР, необъединённые - президиуму ЦИК автономной республики. В проекте содержался пункт, согласно которому Президиум ВЦИК имел право наладить контакт с наркоматами автономий, принимать соответствующие решения, минуя ЦИК автономной республики.

Делегаты справедливо расценили это как покушение на суверенитет автономий. Председатели совнаркомов автономных республик - Башкирской (М. Халиков), Дагестанской (Н. Самурский), Немецкой (В. Курц) - написали в Президиум ВЦИК заявление с просьбой внести поправку в проект. Протест не был принят, хотя декретами ВЦИК и СНК было установлено: за деятельность необъединённых наркоматов несут ответственность республиканские центральные исполнительные комитеты.31 октября 1925 г. ВЦИК под давлением ответственных работников ЦК, ВЦИК и Совнаркома утвердил Общее положение о наркоматах РСФСР, которым был определён жесткий курс на централизацию. Центральным исполкомам автономных республик были оставлены лишь декоративные функции.

Острая дискуссия на сессии ВЦИК XII созыва не изменила положения дел в практике взаимоотношений Центра и автономных образований. Среди работников центрального аппарата были сторонники великодержавно-шовинистического подхода к управлению. Они расценивали СССР не как союз равноправных республик, а как шаг к их ликвидации, возвращение к идее "единой и неделимой" империи. В условиях, когда проявилась тенденция ограничения суверенитета союзных республик (Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской Федерации), права автономных республик РСФСР чиновники из числа "великодержавников" тем более считали возможным игнорировать. Отдельные наркоматы даже не считали нужным приглашать официальных представителей автономных республик и областей на свои заседания, когда решался тот или иной вопрос, касающийся данного субъекта Федерации.

Противоречия, возникавшие на почве взаимоотношений автономий с центральными наркоматами, "нарастали из месяца в месяц, работники национальных республик оценивали эту тенденцию как усиление великодержавного шовинизма в политике Центра. <…> В результате родилась идея о выделении из состава Российской Федерации "Русской республики". Многим казалось, что это позволит покончить с шовинистическими проявлениями со стороны бюрократии, засевшей в центральных наркоматах".

Отдел национальностей ВЦИК решил провести специальное совещание для обсуждения проблемы великодержавных тенденций.12 ноября 1926 г. состоялось "Частное совещание националов - членов ВЦИК и ЦИК СССР и других представителей национальных окраин".

На "частном совещании" доклады выявили массу противоречий во взаимоотношениях Центра и автономий. Повторялись заявления о том, что усиливается тенденция к ужесточению централизации, постановления, принятые на сессиях ВЦИК, остаются на бумаге. В выступлениях красной нитью проходила мысль о том, что государственная национальная политика неудовлетворительна.Н. Самурский отверг представления тех, кто считал эту политику ущербной. Национальная политика, заявил он, строится на принципах равенства и уважения к историческим, национальным традициям народов: "Если бы национальный вопрос не был разрешён так, как он разрешён нашей партией, трудно было бы удержать Советскую власть в Союзе ССР". Шовинистические проявления со стороны центрального аппарата управления Самурский объяснил влиянием НЭПа, что, по мнению В.Г. Чеботарёвой, соответствовало истине: "Растёт активность крестьянства, мелкой буржуазии, и это вызывает великодержавный и, соответственно, местный национализм". Он отверг идею создания "Русской республики", сторонниками которой были лидеры ряда национальных автономий.

Важнейшей причиной недовольства являлось отсутствие чёткого определения прав и обязанностей автономий в общесоюзном разделении труда. К 1926 г. в социально-экономическом развитии республик произошли существенные изменения, а жили они по декретам, принятым в 1920 - 1921 гг. Сказывалось и то, что в проекте первого пятилетнего плана задачи индустриализации автономий были слабо очерчены. Невнимание к ним Госплана объяснялось, в первую очередь, отсутствием экономических исследований, для чего не хватало ни специалистов, ни финансовых средств. Об этом также говорили участники совещания.

Большинство же выступлений сводилось к тому, что принципы национальной политики не нуждаются в дополнениях, но на практике осуществляются неудовлетворительно. В основном национальная политика - правильная, она обеспечила развитие культуры наций. По мнению участников совещания, причина многих конфликтов состоит в том, что работники центральных наркоматов не обладают серьёзными знаниями о культуре, верованиях, трудовых и бытовых традициях народов, населяющих территорию национальных единиц.

В целях изживания национальных противоречий Н. Самурский внёс конкретные предложения: через Госплан установить фиксированную долю автономных республик в ассигнованиях на капитальное строительство, определять её не только в соответствии с численностью населения, но и с учётом необходимости более высоких темпов ликвидации фактического неравенства; обеспечить в автономиях промышленное строительство, сформировать национальный рабочий класс; создать при ВЦИК Совет национальностей; ввести представителей автономных республик в состав коллегий наркоматов.

Материалы совещания были обобщены и представлены Комиссии по строительству РСФСР, национальных республик и областей, возглавлявшейся М.И. Калининым. В Президиум ВЦИК была передана также аналитическая записка, подготовленная подкомиссией, работавшей под руководством председателя Госплана РСФСР Лежавы. Подкомиссия изложила главные требования национальных лидеров: разграничить компетенцию объединённых и необъединённых наркоматов, чётко определить, какие вопросы должны находиться в ведении автономных республик, какие - в компетенции общефедеральных органов; обеспечить развитие экономики автономных республик на плановой основе; установить точный коэффициент их удельного веса в структуре народного хозяйства СССР; учесть в общесоюзном плане индустриализации потребности местной промышленности; усилить участие государства в финансировании материально-технической базы автономий, принять меры к тому, чтобы государственная помощь распределялась соответственно социально-экономическому уровню развития автономных республик и областей. Таким образом, руководители автономий не требовали изменения базовых принципов построения Федерации: главная претензия сводилась к разграничению компетенции между Федерацией и её субъектами.

В составе Комиссии по строительству РСФСР, национальных республик и областей, кроме подкомиссии Лежавы, работала и другая подкомиссия - под руководством секретаря ЦК ВКП (б) Н.М. Шверника. Эта группа экспертов пришла к выводу, что удовлетворение запросов национальных автономий должно идти по двум направлениям: учёт потребностей республик при разработке перспективного планирования народного хозяйства СССР и совершенствование системы управления Федерацией. Комиссия рекомендовала: Совнаркому РСФСР и Экономическому Совещанию при СНК РСФСР (ЭКОСО) - создать специальную секцию по изучению производительных сил автономных образований; центральным исполкомам республик - дать директиву разработать план развития народного хозяйства на ближайшие пять лет; Госплану - обеспечить участие автономных республик при рассмотрении и утверждении этих планов; ЭКОСО и Совнаркому - свести планы автономий и план индустриализации РСФСР в единое целое. В связи с тем, что автономные республики располагали только местным бюджетом, подкомиссия предложила создать государственный бюджет для автономных республик, ввести в практику отчисление определённой части налогов, поступающих от союзных республик, в пользу автономных республик и областей. В целях ликвидации несогласованности в деятельности органов, ведающих решением национального вопроса, эксперты рекомендовали: сосредоточить всю практическую работу в области национальной политики в отделе национальностей ВЦИК; согласование сельскохозяйственных вопросов сосредоточить в особых совещаниях наркоматов земледелия автономий; в краевых исполкомах создать отделы по делам национальностей; провести в жизнь требование Конституции о подчинении исполкомам и совнаркомам автономных республик уполномоченных и представителей общесоюзных объединений и наркоматов, действующих на территории автономий.

Итак, критика, прозвучавшая на "частном совещании", была учтена. Она кардинально изменила направленность действий центральных наркоматов в отношении автономных республик. Это можно иллюстрировать материалами по истории Киргизской АССР.

"Частное совещание" проходило 12 и 14 ноября 1926 г., а 18 ноября 3-я сессия ВЦИК XII созыва приняла постановление преобразовать Киргизскую автономную область в Киргизскую Автономную Советскую Социалистическую Республику, входящую в качестве субъекта федерации в РСФСР. Сессия предложила Совнаркому и Госплану РСФСР "в целях более тесной плановой увязки хозяйства Киргизстана с хозяйством РСФСР и обеспечения интересов Киргизстана в хозяйственном плане среднеазиатских социалистических республик" разработать специальные мероприятия, предусмотреть ассигнование средств на нужды народного хозяйства Киргизской АССР.

ноября 1926 г. ЭКОСО РСФСР одобрило предложения Госплана по промышленному строительству Киргизии и установило: финансирование строительства цементной, шёлковой, сахарной и мукомольной промышленности, горных разведок и изысканий, имеющих общее значение для народного хозяйства Средней Азии, произвести за счёт бюджета СССР (на 2 180 000 руб.). Было признано необходимым выделить из бюджета РСФСР в 1926/27 г. 330 000 руб. на сооружение двух кирпичных, двух лесопильных и одного кожевенного заводов.

Госплан СССР не одобрил финансирование киргизской промышленности за счёт общесоюзного бюджета, поскольку запланированные объекты имели местное значение, и переложил эту задачу на правительство РСФСР. За счёт дотаций из бюджета Российской Федерации, а также союзного бюджета в годы первых двух пятилеток изменилась экономика Киргизии: были реконструированы старые и введены в строй новые шахты на угольных месторождениях Кызыл-Кия, Сулюкта, Кок-Янгак, Таш-Кумыр; создана промышленность цветных металлов; построены шелкомотальная и суконная фабрики, хлопкоочистительные, кожевенные и сахарные заводы, сооружены железные дороги.

Через год были определены полномочия Киргизской АССР в составе Федерации. 1 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о государственном устройстве Киргизской АССР. В целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики РСФСР, говорится в Положении, наркоматы Киргизской АССР - финансов, труда, торговли, РКИ и СНХ - остаются в непосредственном подчинении одноименных наркоматов РСФСР, причём все плановые задания и распоряжения проводятся через СНК Киргизской АССР. Народные комиссариаты Киргизстана (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) автономны в своих действиях" и ответственны непосредственно перед Совнаркомом и ЦИК Киргизской АССР и ВЦИК. Согласно Положению, при Совнаркоме республики была создана плановая комиссия для разработки перспективного и текущего планирования.

Вследствие низкого уровня развития экономики, автономные республики до середины 1920-х гг. не имели государственного бюджета. Автономии не располагали собственными доходами для покрытия расходов бюджета. Поэтому с первых лет их образования бюджет РСФСР оказывал им финансовую помощь, что подкреплялось правительственными декретами. Другим источником пополнения бюджета автономии был союзный бюджет, откуда поступали крупные капитальные вложения в развитие отраслей общесоюзного значения. На первых порах общесоюзный бюджет составлялся исключительно из финансовых поступлений РСФСР. Получаемые из него средства составляли значительную часть республиканских бюджетов. Например, в 1925 г. в Дагестанской АССР централизованные вложения составили 75% бюджетных трат. Республики имели значительные налоговые льготы. Современные исследователи показывают, что основным средством выравнивания уровней развития народов, входящих в состав СССР, была бюджетная политика.

В распределении финансовых средств важную роль играли бюджетные комиссии ВЦИК. Члены комиссии - лица, возглавлявшие правительства и исполнительные комитеты автономий - отстаивали интересы своих республик и областей.

Были обеспечены ускоренные темпы социально-экономического развития автономных республик и областей, сокращалось вековое отставание в экономике и культуре, изживались закоснелые патриархально-феодальные отношения. Создание промышленных отраслей, формирование национальных кадров, развитие литературных языков объективно содействовали консолидации наций. Революционные преобразования в экономике и культуре стали возможны благодаря бескорыстной помощи русского, украинского и других народов. Достаточно сказать, что созданием графики для языков 106 этносов СССР занимались учёные Москвы (Институт языка и мышления, Институт востоковедения, Коммунистический университет трудящихся Востока), лингвисты Ленинграда (Институт живых восточных языков) и др.

На 1920-е гг. приходится период массового создания низовых национальных административно-территориальных образований этнических меньшинств на всей территории РСФСР. Процесс создания низовых национальных административно-территориальных единиц (районов и сельсоветов) на территории РСФСР шел неравномерно, а критерии и механизм выделения часто варьировались. Образование национальных районов и сельсоветов проходило преимущественно по решению сверху, мнение национальностей испрашивалось лишь формально. Многие из создаваемых национальных районов и сельсоветов не были национально-однородными по составу, что, в свою очередь, приводило к возникновению уже в их границах более мелких инонациональных единиц.

Данные о бюджетах национальных районов и сельсоветов свидетельствуют о недостаточных финансово-материальных возможностях этих образований, и, несмотря на постоянно подчёркивавшиеся положительные тенденции роста, они не смогли преодолеть дефицита средств. Центральные власти требовали выделять деньги на нужды национальных меньшинств из средств местных бюджетов. Местные исполкомы, в свою очередь, также требовали дотаций.

Национальные районы и сельсоветы оказались вовлечёнными в социально-экономическую модернизацию. Но как форма, призванная обеспечить всестороннее развитие этнических меньшинств, они не смогли в полной мере продемонстрировать свои возможности. Низовые административно-территориальные единицы были включены в единую экономическую систему народного хозяйства, курс форсированной социально-экономической модернизации в них проводился наравне с обычными районами.

На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы: К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько независимых государственных образований. В годы гражданской войны для более эффективного отпора антисоветским силам между РСФСР, Украиной и Белоруссией был заключён военно-политический союз. Объединялись вооружённые силы, вводилось единое военное командование, представители республик были включены в состав высших органов государственной власти и управления. С окончанием гражданской войны во взаимоотношениях данных республик сохранилось политическое и углубилось экономическое сотрудничество. В 1920 - 1922 гг. все советские республики, существовавшие на тот момент, заключили с РСФСР двусторонние соглашения о хозяйственном и дипломатическом союзе. Республики передавали правительству РСФСР право представлять и защищать их интересы на международной арене. Таким образом, шло два процесса - создание или воссоздание Советской власти и укрепление сотрудничества между РСФСР и другими советскими республиками.

Задачи восстановления и развития хозяйства республик, укрепления их обороноспособности потребовали совершенствования существующих договорных связей. Сложившаяся договорная система тормозила решение многих вопросов экономического и политического сотрудничества. Приоритетное положение РСФСР в системе советских республик иногда вызывало недовольство на местах. Формирование СССР протекало в острой политической борьбе.

В то время существовало три плана обустройства союзного государства: конфедеративный, федеративный план В.И. Ленина и план автономизации, который предусматривал включение в состав РСФСР остальных независимых советских республик на принципах национальной автономии. Этот подход не получил поддержки в Грузии, Украине и Белоруссии. В.И. Ленин предложил другой план - план союза республик, с созданием нового верхнего управленческого этажа. Этот план и был положен в основу формирования СССР, пройдя через многочисленные обсуждения.

Первый Всесоюзный съезд Советов 30 декабря 1922 г. утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Субъектами Союза ССР стали РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и ЗСФСР. Декларацией провозглашалась добровольность объединения, равноправие субъектов вновь создаваемой федерации и их право свободного выхода из союза советских республик.

В июле 1923 г. II сессия ЦИК приняла Конституцию, которая была утверждена в январе 1924 г. II съездом Советов СССР. Конституция законодательно закрепила образование Союза ССР. Формой государственного устройства наций провозглашалась федерация республик с правом свободною выхода из союза и самостоятельного решения вопросов внутренней политики, юстиции, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Устанавливались структура и объём полномочий высших органов власти и управления. Верховным законодательным органом становился Всесоюзный съезд Советов, а в перерывах между съездами - двухпалатный ЦИК: Совет Союза и Совет Национальностей. Исполнительная власть принадлежала Совету Народных Комиссаров СССР.

Де-юре Конституция СССР 1924 г. и, соответственно, конституции союзных и автономных республик соответствовали ленинским взглядам, но на практике (де-факто) была построена сталинская модель государства. Характерными её чертами являлись декоративный характер участия союзных республик в делах федерации, отсутствие механизмов подлинной демократии, монополия ВКП (б) на власть.

Уже в первой половине 1920-х гг. в союзных и автономных республиках в среде партийных и советских работников, интеллигенции возникли группировки, которые сопротивлялись официальному курсу на централизацию в национально-государственном строительстве, протестовали против диктата Политбюро ЦК ВКП (б), СНК РСФСР и центральных ведомств. Поэтому партийное руководство страны проводило политику преследования национальной элиты. Следует, однако, отметить, что, хотя в среде партийных и советских работников Татарии, Башкирии, Крыма, Туркестана и получили некоторое распространение пантюркистские настроения, в основном разногласия сводились к вопросу о том, какие формы организации и методы работы партийных и советских органов соответствуют местным условиям, какие - нет.

В середине 1920-х гг. существовал огромный разрыв в уровне экономического развития между различными районами страны. Для его ликвидации был создан механизм осуществления политики выравнивания, который включал:

) использование государственного бюджета СССР и союзных республик;

) формирование планов социально-экономического и культурного развития (пятилетних и долгосрочных);

) организацию практического осуществления планов и мероприятий по выравниванию уровня развития. На протяжении второй половины 1920-х гг. оказание финансовой помощи автономным республикам и областям являлось существенным направлением государственной бюджетной политики.

Заключение

Национально-государственное строительство в Советской России началось уже в ноябре 1917 г. Национальная политика Советской власти определялась "Декларацией прав народов России", принятой Совнаркомом РСФСР 2 ноября 1917 г. В ней провозглашалось равенство и суверенность народов России, их право на самоопределение и образование самостоятельных государств. Однако в своей практической деятельности большевистское руководство стремилось преодолеть дальнейший распад России. Используя местные партийные организации, оно способствовало установлению советской власти в национальных районах, оказывало финансовую и материальную помощь советским республикам.

Система советской государственности, по существу, была создана в январе 1918 г., когда III Всероссийский съезд Советов принял решение о слиянии Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. В "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа" Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, там же было сказано о федеративном характере нового государства. 10 июля 1918 г. V съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР, которая закрепила систему центральных и местных органов Советской власти.

В 1919 - 1920 гг. требовала разрешения проблема объединения усилий советских республик в вопросах обороны, внешней политики и экономики. Одним из важнейших этапов на пути создания единого Советского государства стал военный союз советских республик России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии от 1 июня 1919 г., предусматривавший тесное объединение не только в военной области, но и в области хозяйственной, финансовой и путей сообщения при признании независимости, свободы и самоопределения национальных республик. В целом ряд советских республик сохранял свой суверенитет и проводил свою не только внутреннюю, но и внешнюю политику, поддерживая дипломатические связи с зарубежными странами. Окончание Гражданской войны, сложное внешнеполитическое положение потребовали налаживания не только единой военной и хозяйственной политики, но и координации, а затем проведения единой внешней политики.

В первой половине 1922 г. был поставлен на практические рельсы и вопрос дальнейшего объединения советских республик. Руководителями коммунистических партий предлагалось три модели интеграции: план, согласно которому советские республики должны были войти в состав РСФСР на правах автономных образований (Э.М. Склянский, И.В. Сталин); идея конфедерации (партийно-советская элита Украины и Грузии); концепция В.И. Ленина, считавшего необходимым создание федерации с элементами конфедерации. В конечном счёте, победило федералистское течение, представители которого настаивали на добровольном объединении равноправных народов в единый союз, при обеспечении права за каждой республикой свободного выхода из него.

Создание федеративного государства с элементами конфедерации было для многонациональной России велением времени и, вместе с тем, уступкой тем национальным силам, которые боролись за полную государственную независимость своих народов. Прагматично мыслившие большевики во главе с Лениным не могли не учитывать этого в своей политике. Образованию же унитарного (по содержанию) государства способствовали те внутренние и внешние задачи, речь о которых шла выше. В этом процессе нельзя недооценивать и роль субъективных факторов, в частности, персональную линию Сталина, который был сторонником "автономизации", т.е. вхождения республик на правах автономии в состав РСФСР, а не образования добровольного союза равноправных государств, которое он считал уступкой националам и национальным предрассудкам.

Провозглашение нового государства на Первом съезде Советов СССР 30 декабря 1922 г. ещё потребовало большой последующей работы с целью претворения этих идей на практике. Эта работа была завершена на следующем съезде Советов СССР, утвердившем первую Конституцию СССР. Суверенитет союзных республик стал заметно менее значительным, чем был к концу 1922 г. Но в целом СССР охранял суверенные права союзных республик: каждая из них имела право свободного выхода из Союза, имела свои конституции, верховные и исполнительные органы, право использования собственного языка и развития национальной культуры.

В середине 1920-х гг. в национально-государственном строительстве происходили большие изменения. Они шли по нескольким направлениям: изменение состава РСФСР в результате образования новых союзных республик; изменение государственно-правовой формы некоторых автономий; усиление роли Центра. Федеративная форма государственного устройства, оставаясь законодательно закреплённой во всех Конституциях, постепенно превращалась в чистую формальность, такую же, как всеобщее избирательное право (и многие другие права граждан).

Не удалось полностью решить проблему национальных меньшинств путём создания национальных административно-территориальных единиц. Опыт Советского государства в решении проблемы национальных меньшинств на основе национально-территориального принципа оказался противоречив и неоднозначен. С одной стороны, развитие национальностей (в том числе малочисленных и дисперсно расселённых) в рамках своих национальных образований способствовало сохранению малочисленными этническими группами своей национальной идентичности. С другой стороны, распространение выработанной в 1917 - 1922 гг. федеративной модели национально-государственного устройства на всю территорию государства и все национальности закладывало основу для обособления на национальной почве, что таило в себе угрозу государственной целостности.

Став вождём партии и государства, Сталин фактически реализовал то, к чему он стремился при жизни В.И. Ленина. Однако он, понимая значение формализованной, юридической стороны дела, не только не препятствовал, а, наоборот, способствовал созданию новых национально-государственных образований. Каким бы централизованным государством СССР ни являлся, нельзя отрицать и того, что, по сравнению с царским периодом российской истории, юридический и фактический статус большинства народов заметно вырос.

Источники и литература

Источники

.Декларация прав народов России. 2 (15) ноября 1917 г. /Образование Союза Советских Социалистических Республик. Сборник документов. - М., 1972.

2.Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Декрет Совета Народных Комиссаров "О порядке изменения границ губернских, уездных и проч. "/История национально-государственного строительства в СССР. 1917 - 1978. - Изд. З-е. - Т.I. - М., 1979.

.Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1918 г. /Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Ленин В.И. Полное собрание сочинений. - Т.35.

.Ленин В.И. Полное собрание сочинений. - Т.36.

.Ленин В.И. Полное собрание сочинений. - Т.44.

.Постановление ВЦИК о военном союзе советских республик России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Резолюция III Всероссийского съезда Советов о федеральных учреждениях Российской Республики/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и УССР/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и БССР/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Союзный договор между РСФСР и Хорезмской Народной Советской Республикой/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

.Союзный договор между РСФСР и Бухарской Народной Советской Республикой/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972.

Литература

.Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета: Перспективы человека, нации, государства. - М., 1995.

2.Булдаков В.П. XX век российской истории и посткоммунистическая советология // Российская империя, СССР, Российская Федерация: История одной страны? Прерывность и непрерывность отечественной истории XX века. Доклады к конференции. - М.: Россия молодая, 1993.

.Вдовин А.И. Первые преобразования Советской власти. - #"justify">.Герман А.А. Немецкая автономия на Волге. 1918 - 1941. - М.: МСНК-пресс, 2007.

.Гросул В.Я. Образование СССР (1917 - 1924 гг.) - #"justify">.Гурвич Г.С. История Советской конституции. - М., 1923.

.Гурвич Г.С. О Советском Союзе. - М., 1931.

.Захарцев С.Н. Советское право в годы НЭПа (1921 - 1929 гг.). - Тамбов: Изд-во Тамбовского государственного технического университета, 2004.

.Исрафилов А.М. Русский народ и преобразования в ДАССР. - Ростов-на-Дону, 1991.

.Кайкова О.К. Национальные районы и сельсоветы в РСФСР: Исторический опыт Советского государства в решении проблемы национальных меньшинств в 1920 - 1941 гг.: Автореф. дисс… канд. ист. наук. - М.: Изд-во Московского государственного университета, 2007.

.Карр, Эдвард. История Советской России: Большевистская революция 1917 - 1923/Пер. с англ. Вольской З.П., Захаровой О.В., Кольцова Н.Н. - Т.1. - М., 1990.

.Костюк М.П. Общее и особенное в проведении советской национальной политики в Белорусской ССР // Россия в XX веке: проблемы национальных отношений. - М., 1999.

.Макарова Г.П. Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР 1917 - 1923 гг. Исторический очерк. - М., 1987.

.Минц И.И. Год 1918-й. - М.: Наука, 1982.

.Многонациональное советское государство. - М., 1972.

.Молодцыгин М.А. Красная армия. Рождение и становление. 1917 - 1920 гг. - М., 1997.

.Ненароков А.П. К единству равных. Культурные факторы объединительного движения советских народов 1917 - 1924. - М., 1991.

.Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия? - М., 1992.

.Пляйс Я.А. Диалектика распада СССР и уроки для России // Обозреватель - Observer. - 1997. - № 12 (95).

.Русская нация в составе народов СССР. - Куйбышев, 1991.

.Тройский П.П. Юридическая природа С.С. С.Р. // Сборник статей, посвящённых Петру Бернгардовичу Струве, ко дню тридцатипятилетия его научно-публицистической деятельности.1890 - 30 января - 1925 г. - Прага: Пламя, 1925.

.ЦК РКП (б) - ВКП (б) и национальный вопрос. - Кн.1.1918 - 1933 гг. - М., 2005.

.Чеботарёва В.Г. И.В. Сталин и партийно-советские национальные кадры // Вопросы истории. - 2008. - № 7.

.Шайхлисламов Э.Р. Федеральная государственность и проблема регионализации в России: историко-правовой аспект: Автореф. дисс… канд. юр. наук. - Краснодар, 2008.

.Шалыгин А.А. Реализация советской национальной политики в Саратовском крае в 1920-е годы // Вестник Самарского государственного университета. - 2008. - № 5/1 (64).