Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Курский Государственный Университет»

Факультет Юридический

Специальность 030501 (021100) Юриспруденция

Специализация 021101 - Государственное право

Кафедра теории и истории государства и права

Выпускная квалификационная (дипломная) работа на тему:

«Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ»

Курск 2012

Введение

Актуальность темы работы. В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития жизни и деятельности народов, проживающих на территории России.

Согласно ст. 1 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Из приведенных положений следует, что охрана окружающей среды рассматривается современным российским законодательством как неотъемлемая обязанность и важнейшая функция государства. Вместе с тем, состояние окружающей среды в России характеризуется глобальным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, экологически неблагополучна. Динамика основных экологических показателей развития России показывает увеличение антропогенного воздействия на окружающую среду - растут суммарные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных и передвижных источников, объемы образования отходов на фоне снижения их переработки, объемы загрязненных сточных вод.

Актуальность темы работы заключается в том, что создавшееся положение с защитой окружающей среды в России, а также использованием природных ресурсов связано с отсутствием продуманной, четкой и последовательной политики государственного регулирования деятельности различных субъектов, решающих задачи в этой сфере: федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, объектов реального сектора экономики.

Основные пути и средства реализации экологической политики России установлены в Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. В преамбуле ее указано, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Одним из способов реализации государственной политики в области экологии Экологической доктриной определено - «нормативное правовое обеспечение и правоприменение».

Объект рассмотрения настоящей работы - общественные отношения в сфере защиты окружающей среды в Российской Федерации

Предмет анализа - законодательство России, регламентирующее охрану и защиту окружающей среды.

Цель дипломной работы - на основе анализа современного нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации выявить проблемные моменты и наметить пути их возможного решения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

раскрыть основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды;

проанализировать конституционные и региональные правовые основы защиты окружающей среды;

охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в области защиты окружающей среды;

исследовать экономико-правовые проблемы защиты окружающей среды;

выявить проблемы эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды;

разобраться в возможной кодификации законодательства о защите окружающей среды как способе реализации единой государственной экологической политики.

Методология и теоретико-правовая основа исследования. Методологическую базу составляют общие принципы и методы научного познания, относящиеся к исследовательскому аппарату гуманитарных наук. Они включают основные принципы диалектики - развития и историзма; общенаучные подходы - системный, генетический; методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, типологического анализа и др. При изучении проблематики работы автор опирался на специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический и социологический.

При решении поставленных задачи использовались нормативные правовые акты с комментариями, научные и учебные работы известных авторов - С.А. Боголюбова, Н.И. Хлуденевой, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовика, Н.В. Кичигина, А.П. Анисимова и др., а так же статьи периодических юридических изданий «Экологическое право», «Государство и право», «Журнал российского права», «Конституционное и муниципальное право», «Российский юридический журнал», «Законодательство и экономика», «Право и экономика», «Законодательство» и «Законность».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы дипломной работы могут быть использованы в дальнейшем изучении нормативной базы защиты окружающей природной среды, в преподавании экологического права, в ходе подготовки студентов к семинарским занятиям.

Структура работы. Работа состоит из введения, основной части, включающей две главы и шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы. В основной части последовательно решаются стоящие задачи: так развитие и современное состояние законодательства о защите окружающей среды в Российской Федерации рассматривается в первой главе, а проблемы и перспективы нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в России - во второй.

Глава 1. Законодательство о защите окружающей среды в Российской Федерации: развитие и современное состояние

.1 Основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды

Для определения сущности и состояния современного нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации представляется необходимым определить основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды и выявить основные проблемы реализации законодательства об охране окружающей среды на каждом этапе его реформирования.

В развитии законодательства об охране окружающей среды, по мнению Л.А. Тихомировой, можно выделить следующие основные этапы:

первый - обусловлен подписанием Федеративного договора 1992 г. и соответствующими изменениями, внесенными в 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г.;

второй - обусловлен принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитием договорных отношений России с ее субъектами, формированием конституционных (уставных) норм субъектов России (1993-2002 гг.);

третий - обусловлен принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

четвертый - связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

пятый - связан с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

шестой - связан с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

седьмой - связан с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Итак, конституционное закрепление законодательство об охране окружающей среды, как предмет совместного ведения России и ее субъектов, получает только в Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. - за год до принятия Конституции РФ, которая закрепляла аналогичные положения. Впервые в п. «и» ст. 81.1 Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. законодательство об охране окружающей среды определяется и как предмет совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, и как самостоятельная отрасль российского законодательства. Следует отметить, что эта статья была введена в действие только спустя четырнадцать лет после принятия Конституции РСФСР 1978 г. Ни Конституция РСФСР 1918 г., ни Конституция СССР 1924 г., ни последующие Конституции СССР и РСФСР, вплоть до Конституции РСФСР 1978 г., не определяли место законодательства об охране окружающей среды ни в системе разграничения полномочий, ни в системе российского законодательства.

К сожалению, в последующем договорная практика регулирования отношений России и ее субъектов в разных регионах по-разному интерпретировала конституционные положения, в некоторых случаях явно противореча им. Так, статья 3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г. относила к ведению Республики среди прочих такие вопросы, как владение, пользование, распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами.

В соответствии со ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» органы государственной власти Республики Татарстан решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности.

Противоречия конституционным нормам Российской Федерации встречались не только в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, но и в конституциях (уставах) многих субъектов России. В связи с этим в юридической литературе было отмечено, что в 1990-е гг. в российской политической практике «серьезно нарушались основы федеративного устройства... а основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром».

Среди наиболее типичных нарушений федеральных конституционных норм субъектами Российской Федерации выделяют провозглашение исключительного права собственности субъекта Российской Федерации на природные ресурсы, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды.

Вопреки требованиям Конституции РФ, например, в ч. 1-3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 закреплялось, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан; в ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. закреплялось положение, согласно которому земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью; в п. «м» ст. 53 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. № 1 закреплено положение, в соответствии с которым в ведении Республики Адыгея находится установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды.

В связи с этим отметим, что вопрос о роли конституций и уставов субъектов Российской Федерации в системе законодательства субъектов Российской Федерации является спорным: должны ли они фактически дублировать Конституцию РФ либо регулировать только вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения и ведения субъектов Российской Федерации, либо только вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации. Например, эти вопросы стали предметом исследования одного из специалистов, с выводами которого трудно не согласиться. Так, Основные законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации. Под соответствием конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации понимается воспроизведение в основных законах субъектов Российской Федерации основ конституционного строя. При этом подчеркнуто, что, несмотря на громоздкость такого перечисления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации правовых норм федеральной Конституции, данное соответствие для упрочения единства Российской Федерации просто необходимо. Под непротиворечием конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации понимается не строгое соответствие имеющимся в Конституции Российской Федерации правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предметов собственного ведения, основам конституционного строя, заложенным в Конституции Российской Федерации.

Основанием подтверждения данной правовой позиции является, например, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 249-О, согласно которому «приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъекта Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов».

В связи с этим следует отметить, что выработанные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции по вопросам соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации приобрели большое практическое значение. Так, в результате обращения группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан последние Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О были признаны утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Основанием вынесения Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 27 июня 2000 г. № 92-О явилось нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выразившееся в том, что в соответствующих конституциях республик земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды, установление отношений собственности на природные ресурсы были отнесены к ведению соответствующих республик, а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Впоследствии на основании данного Определения Конституционного Суда Российской Федерации соответствующие изменения и дополнения были внесены во многие конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в связи с чем последние были приведены в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Например, во исполнение Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 была изложена в новой редакции, в соответствии с которой «земля и другие природные ресурсы используются и защищаются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа». Тем самым в отличие от положений ст. 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 в прежней редакции, провозглашавшей исключительное право собственности Республики Башкортостан («ее многонационального народа») на природные ресурсы, ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 3 ноября 2000 г.) была приведена в соответствие с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, в результате чего практически полностью воспроизвела положения последней. При этом в Конституции Республики Башкортостан также была изменена норма, относившая к ведению республики вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами посредством регулирования этих вопросов законодательством Республики Башкортостан. Так, в соответствии со ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 в новой редакции регулирование законом Республики Башкортостан порядка управления и распоряжения землей, недрами, водными, лесными ресурсами ограничивается только природными ресурсами, находящимися в государственной собственности Республики Башкортостан.

После вступления Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О в силу в Конституцию Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. № 1 были внесены соответствующие изменения. Следует отметить, что с момента принятия Конституции Республики Адыгея все изменения и дополнения в нее вносились именно после даты вынесения соответствующего Определения. Причем сегодня насчитывается более 30 Конституционных законов Республики Адыгея, вносивших поправки в республиканскую конституцию.

Вместе с тем отметим, что установленные Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О нарушения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в конституциях соответствующих республик в некоторой части не совпадают. Например, в отличие от положений ч.ч. 1-3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан и положений ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Ингушетия, которые противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, положения ст. 9 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г., провозглашая, что «земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир... являются общенародным достоянием», соответствуют основам конституционного строя.

Итак, анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать выводы о том, что некоторые положения в области охраны окружающей среды, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере соответствуют ее требованиям. Так, Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. не предусматривает аналогичную Конституции РФ главу, закрепляющую права и свободы человека и гражданина. Некоторые права, предусмотренные гл. 2 Конституции РФ, в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г. закреплены в иных главах, например, в гл. 10, определяющей формы непосредственной демократии. Таким образом, некоторая часть норм Конституции РФ в Уставе города Москвы вообще не находит отражения.

Таким образом, на наш взгляд, принцип непротиворечия, под которым понимается не строгое соответствие имеющимся в Конституции РФ правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предметов собственного ведения, основам конституционного строя, заложенным в Конституции РФ, должен применяться только по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должен применяться принцип соответствия, согласно которому конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны полностью воспроизводить положения Конституции РФ.

С принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» законодатель по-иному подошел к вопросам распределения полномочий. По смыслу содержащихся в нем положений отдельные полномочия в области охраны окружающей среды могли осуществляться как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов России. Однако эти же полномочия в специальных законах, например Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», определялись и распределялись иначе. Происходило столкновение норм двух законов - общего и специального характера. Если специальный закон был принят более ранней датой - на основании и во исполнении Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», то общий закон - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» - был принят более поздней датой. На практике возникали такие противоречия, которые не обходились без судебного разбирательства. Кроме того, по аналогичным предметам спора разные суды принимали разные решения.

августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусматривались существенные изменения в российском законодательстве.

Указанным Федеральным законом были изменены более ста федеральных законов, регулирующих наиболее важные сферы жизнедеятельности. Изменения коснулись в том числе некоторых федеральных законов в области охраны окружающей среды, например, Федеральных законов от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также законов в области природопользования, например, Федерального закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации.

Общий анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ позволяет выявить следующие моменты:

предметом кодификации явились не только федеральные законы, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но и федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации;

отмечена тенденция централизации в распределении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации по некоторым вопросам утрачивается;

круг полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления кардинальным образом меняется.

Анализ внесенных изменений в федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны окружающей среды, также позволял делать аналогичные выводы.

Касаясь изменений круга полномочий органов государственной власти всех уровней, органы государственной власти субъектов получают в результате формальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ.

В силу прямого внесения указанных изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» органы государственной власти субъектов Российской Федерации теряют право осуществлять государственный контроль. При этом Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» исключает органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации из перечня органов, осуществляющих государственный контроль.

В этот период речь шла даже не об отстаивании регионами полномочий по выдаче эколого-разрешительных документов, а об обоснованности и целесообразности существования органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации.

Кроме того, согласно внесенным изменениям в федеральные законы в области охраны окружающей среды отсутствовало какое-либо взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с центром.

Таким образом, анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ позволял говорить о постепенном переходе от децентрализованного к централизованному распределению предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Несмотря на то, что Федеральный закон № 122-ФЗ был принят 22 августа 2004 г., вступил в силу он лишь с 1 января 2005 г., за исключением отдельных его положений.

Не дожидаясь вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, Государственной Думой Российской Федерации был принят новый закон - Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», которым некоторые полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды пролонгировались на год. Целый год субъекты Российской Федерации доказывали в судах законность осуществления ими элементарных полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, это касалось осуществления государственного экологического контроля. И не без успеха. Так, в декабре 2005 г. был принят долгожданный для регионов (и, можно сказать, неожиданный для федералов) Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды как центра, так и регионов.

Внесенными изменениями субъекты Российской Федерации были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.

Практически во все специальные законы, в том числе в Федеральные законы от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», были внесены изменения, которые ограничили федеральные органы исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка «организация и осуществление государственного контроля и надзора» была дополнена текстом следующего содержания: «на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Эти изменения повлияли на толкование Постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» и п. 3 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Если до внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов России в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2007 г.

Нельзя не отметить изменений в части некоторых полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Речь идет прежде всего о Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ и Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». В этих законах Российская Федерация делегировала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление некоторых полномочий.

Так, согласно ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в следующих областях: в области организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением некоторых объектов государственной экспертизы, оставленные за специально уполномоченным федеральным органом государственной власти; в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В области экологической экспертизы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» были переданы следующие полномочия: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта России; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов России; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов Российской Федерации, а о переданных, означающих, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти. Передав некоторые полномочия субъектам России, Российская Федерация оставила за собой контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов России переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Более того, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти соответствующих полномочий, они могут быть изъяты в установленном порядке Правительством РФ. В этом случае они будут осуществляться специально уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Таким образом, анализ федеральных законов (2004-2006 гг.), вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения России и ее субъектов в области охраны окружающей среды, позволяет сделать следующие выводы. Если в период с августа 2004 г. по декабрь 2005 г. политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федеральными органами исполнительной власти, то после 31 декабря 2005 г. ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов Российской Федерации значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти, а реализация субъектами России полномочий оставляет желать лучшего. Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. Здесь прослеживается тенденция: если до 31 декабря 2005 г. при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 г. проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

1.2 Конституционные и региональные правовые основы защиты окружающей среды

Конституция РФ закрепила принципы правового государства, определяющие основу для развития также экологического права и правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды. С учетом этого решение экологических проблем на современном этапе органически связано с реализацией конституционной идеи правового государства, и его необходимо рассматривать в трех взаимосвязанных аспектах: теоретическом, нормативно-правовом и практическом, имея в виду развитие соответственно: теории экологического права, законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Результативность правовой охраны окружающей среды в конечном счете обусловлена комплексным развитием указанных трех аспектов с учетом осуществляемых мер и по другим направлениям природоохранительной деятельности.

Оценивая значение действующей Конституции РФ и всего законодательства в решении экологических проблем, а также состояние сложившейся практики в этой области, приходится с сожалением констатировать, что, хотя развитие науки экологического права способствовало своевременному формированию экологического законодательства России переходного периода, это не привело к адекватному развитию третьего, наиболее важного компонента - практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. По сути дела, многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме.

Характеризуя конституционные основы охраны окружающей среды в отечественной литературе, обычно выделяют две группы норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования (М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик).

Так, М.М. Бринчук указывает на две группы норм - общего характера и чисто экологические. К первым он относит устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 7), провозглашающие, что Россия есть демократическое, правовое, социальное государство, закрепляющие принцип разделения властей (ст. 10), ст. 71, 72, ч. 4 и 5 ст. 76 о предметах ведения РФ и ее субъектов, правотворчестве субъектов РФ и др. К чисто экологическим, специальным он относит ст. 9 и 36 о праве собственности на природные ресурсы и нормы, закрепляющие экологические права граждан (ст. 41, 42), корреспондирующую с ним обязанность охранять природу (ст. 58). Ничуть не принижая роли конституционных норм чисто экологического характера в развитии экологической теории и практики, бесспорно, ведущая роль все же принадлежит конституционным нормам общего характера. Указанные нормы общего характера и в целом Конституция РФ 1993 г., закрепляя курс на формирование гражданского общества и правового государства в нашей стране, создают принципиально новую основу для совершенствования природоохранительной деятельности, особенно в части, реализуемой государственно-правовыми средствами.

За истекший период задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только нашли конституционное закрепление на общероссийском уровне, но и все более становятся предметом детального рассмотрения при подготовке и принятии актов текущего, в том числе и регионального, законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России. По истечении времени все более четкими становятся требования этого курса относительно конкретных сфер государственно-правовой политики, а в ряде случаев конкретизируются конституционные нормы относительно и самого курса развития. Так, принятая в 2003 г. (вторая за переходный период) Конституция Республики Дагестан, подчеркивая органическую связь между гражданским обществом и правовым государством, говорит в преамбуле не только о правовом характере государства, но и о «стремлении дагестанского народа к становлению гражданского общества».

Однако, критически оценивая реалии, многие ученые и политики справедливо отмечают, что у нас не только не создано правовое государство, поскольку есть серьезные трудности по продвижению по этому пути, а более того, наше государство превратилось в «криминальный и коррумпированный институт». Несмотря на столь печальную оценку нашей действительности, отметим, что конституционный курс на становление гражданского общества и правового государства в нашей стране направлен на формирование принципиально новой основы для развития общества, должен способствовать осуществлению социально ориентированной государственной политики, в том числе и в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Исторически необходимость становления гражданского общества и правового государства во многом связывалась с теоретическими идеями о взаимных обязанностях власти и подданных, о примате прав личности по отношению к государству, ограничении всевластия государства законами. В настоящее время достижение этой цели связывается с реализацией как принципов гражданского общества: экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; легитимность и демократический характер власти; равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности; политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции; свобода слова и печати, независимость средств массовой информации; невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; классовый мир, партнерство и национальное согласие; обеспечивающая достойный уровень жизни людей эффективная социальная политика, так и принципов правового государства: верховенство правового закона; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами; гарантированность прав и свобод граждан; соответствие национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права.

С точки зрения общетеоретических закономерностей важно отметить, что общество обусловливает соответствующую политико-правовую форму своей организации, в связи с чем гражданское общество предшествует правовому государству. Поэтому перечисленные выше положения - принципы гражданского общества, по сути дела, носят первичный характер: процесс становления общества гражданским делает государство и правовым. При этом превратить общество в гражданское государство не в состоянии, но создать предпосылки для этого, в том числе законодательными средствами, может.

Как видно, приведенные основополагающие положения гражданского общества и правового государства пронизывают практически все аспекты деятельности общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой, служат основой для развития экологического права, законодательства и практики с учетом общечеловеческих ценностей.

Поскольку анализ условий формирования гражданского общества носит общегуманитарный характер, остановимся на наиболее основных проблемах развития экологического права с учетом изложенных выше принципов правового государства.

Исходным постулатом концепции гражданского общества и правового государства служат права человека, и в их числе право человека на благоприятную окружающую среду. Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека - права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой азбучной истины. Потребность в более радикальных мерах обязывающих структур власти в решении этих проблем, на наш взгляд, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла и то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования (видимо, и не только в этой сфере). Россия в начале третьего тысячелетия с присваивающей природные ресурсы хозяйственной деятельностью, по сути дела, выполняет роль природно-сырьевого придатка для экономики развитых стран мира, неся при этом громадные экологические, экономические и социальные потери. Если не заниматься самообманом, о реальном обеспечении экологических и других естественных прав человека в этих условиях можно говорить в теоретическом и нормативно-правовом отношениях, но никак не в практическом.

Важнейший принцип правового государства - верховенство правового закона - означает, что деятельность всех субъектов права, и прежде всего государственных органов и должностных лиц, должна строиться на основе и в соответствии с законом. При этом сам закон должен быть правовым, т.е. должен соответствовать естественным правам человека. Таким образом, верховенство права как краеугольный принцип правового государства включает два аспекта: формальный - верховенство закона и содержательный - соответствие законов праву. Надо отметить, что с учетом сегодняшней практики нормотворчества в области охраны окружающей среды оба этих аспекта имеют принципиальное значение.

Характеризуя первый аспект, надо иметь в виду, что закон должен верховенствовать по отношению ко всем и во всех случаях; в частности, органы исполнительной власти должны руководствоваться в отношениях с гражданами не инструкциями и другими подзаконными актами, принятыми самими же, а исключительно законами, принимаемыми избранным народом парламентом.

Вместе с тем и к самим законам в правовом государстве предъявляется целый ряд требований: он должен приниматься только избранным на основе всеобщего избирательного права представительным органом, должен быть обнародован, ясно и доходчиво сформулирован, стабилен, по общему правилу не должен иметь обратной силы. Законы должны приниматься с соблюдением специальной процедуры обсуждения и принятия. Несмотря на то, что действующие законы в сфере природопользования и охраны окружающей среды принимаются в целом с учетом этих требований, многие из них подвергаются достаточно обоснованной критике. Особо нагляден в этом отношении Федеральный закон о ввозе отработанного ядерного топлива в нашу страну, где лоббистский потенциал предыдущего состава Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был проявлен особо ярко.

В этой связи нельзя не поддержать высказываемое в литературе мнение о необходимости предусмотреть право граждан и институтов гражданского общества инициировать подготовку законов, использовать механизмы выдвижения или найма представителей, отстаивающих их интересы, право назначения и организации научной и профессиональной экспертизы, возможность и порядок проведения коллективных обсуждений с внесением предложений по результатам их обобщения, степень и условия обязательности учета этих предложений гражданского общества, а также порядок отражения их в конечном варианте текста принимаемого решения.

При этом надо отметить, что участие населения в законодательной деятельности должно иметь определенные границы. Они обусловлены тем, что в условиях современного общества растет некомпетентность большинства населения в вопросах природопользования, использования новейших технологий в этой сфере и т.д. и в то же время возрастает и цена последствий принимаемого решения. В ряде случаев референдумы и другие формы участия общественности могут играть, в силу ограниченности возможностей для компетентной оценки ситуации и непосредственного принятия решения населением по природопользованию и охране окружающей среды, прямо противоположную - отрицательную роль не только в законодательной, но и в правоприменительной практике (например, при определении места строительства технически сложного объекта, представляющего определенную угрозу для окружающей среды).

В целом в условиях повсеместного доминирования корпоративных интересов в законодательной деятельности, отчуждения парламентариев от широких слоев населения и политической апатии народа к деятельности структур власти в нашей стране обеспечение механизма действенного контроля за депутатским корпусом и его ответственности представляется особо важным при принятии экологозначимых законов. Указанные положения предполагают в необходимых пределах усовершенствование законодательных и организационных условий для непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду, в том числе через опросы общественного мнения, общественные слушания, общественные экспертизы и референдумы.

В содержательном же смысле принцип верховенства права предполагает обеспечение соответствия законов выработанным в процессе эволюции общества правилам поведения, обеспечение приоритета экологических интересов граждан перед интересами экономики и органов власти.

Второе важнейшее положение правового государства, определяющее основу для развития экологического права, - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, чтобы исключить злоупотребление государственной властью. При этом одна власть как бы «нейтрализует другую, не позволяя ей выйти за разумные пределы», путем реализации в механизме власти системы сдержек и противовесов. Ограничения и возможности взаимоконтроля выражаются в том, что для:

а) законодательной власти: установлена жесткая процедура законодательного процесса; предусмотрена роль президента с правом наложения вето на принятые законодательным органом законы; конституционные суды призваны блокировать антиконституционное законодательство;

б) исполнительной власти: введены ограничения относительно ведомственного нормотворчества с указанием конкретных областей общественных отношений, которые должны исключительно регулироваться только законами; установлены сроки полномочий президента и других структур исполнительной власти; введена возможность объявления вотума недоверия правительству и отстранения от власти президента (импичмента); устанавливается запрет ответственным работникам исполнительной власти избираться в законодательные органы или заниматься коммерческой (предпринимательской) деятельностью;

в) судебной власти: процессуальным законодательством предусматривается всестороннее, полное и объективное рассмотрение судом гражданских, уголовных и административных дел и вынесение обоснованного решения по ним; презумпция невиновности; равенство граждан перед законом и судом; гласность и состязательность процесса.

Обобщенным требованием относительно всех государственных органов, также сдерживающим их власть в рамках правовых предписаний, выступает общий принцип, заключающийся в строгом ограничении их деятельности сферой компетенции: «Дозволено то, что прямо разрешено законом».

Приведенные общетеоретические положения далеко не в полной мере, особенно относительно исполнительной власти, последовательно закреплены действующим российским законодательством, не говоря о практике, которая в значительной мере особенно в регионах извращает идею разделения власти. К сожалению, можно привести многочисленные примеры, когда и предусмотренные Конституцией РФ меры по разделению власти на практике не реализуются, в том числе когда речь идет и об экологически значимых вопросах государственной жизни. В условиях нынешней коррумпированности институтов власти и криминализации общества, крайне неэффективно функционирующего института собственности на природные ресурсы экологические интересы общества порой остаются в системе разделения власти беззащитными, без должной опеки со стороны государственных структур. Поэтому изучение проблем развития экологического права в контексте рассматриваемых мер по разграничению власти и обеспечению их взаимоконтроля представляется наиболее актуальной задачей с точки зрения не только совершенствования природоохранительной практики, но и дальнейшего развития конституционного, экологического законодательства Российской Федерации.

Наиболее важной проблемой развития экологического права, связанной с разделением власти в современных условиях, является также четкое определение границ деятельности государственной власти среди других структур публичной власти в целом, и особенно в сфере нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти. Вообще проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества является слабо разработанной. Особо актуален этот вопрос применительно к экологическим проблемам в региональном аспекте с учетом имеющихся недостатков Конституции РФ по разграничению власти не только по горизонтали - среди указанных ветвей власти, но и по вертикали - между федеральным, региональным и местными уровнями. При этом надо иметь в виду, что в условиях становления правового государства в федеративном по территориальному устройству государстве - России необходимо наиболее эффективно использовать механизмы разграничения власти органов федерального уровня, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Разработка этих вопросов упирается в решение целого комплекса актуальных социально-политических и национально-государственных проблем территориального обустройства современной России; созданный почти наспех и принятый всенародным голосованием в 1993 г. конституционный механизм разграничения власти по сравнению с аналогичными механизмами стран Запада дает на практике серьезные «сбои» и нуждается в корректировке с учетом российской специфики и стратегических интересов составляющих его регионов и народов.

Характеризуя зарубежный опыт разграничения нормотворческой компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти, в литературе выделяют два основных способа. Первый характерен для стран континентальной Европы и состоит в том, что в каком-либо основополагающем нормативно-правовом акте пытаются более или менее подробно закрепить полномочия той и другой ветвей власти. Соответственно, если вопрос относится к компетенции парламента, то он должен получить законодательное воплощение, если же к административной прерогативе - можно ограничиться подзаконным нормативным регулированием. Англо-американская же школа в этой сфере характеризуется делегированным законодательством. Суть ее в том, что право на подзаконное нормотворчество делегируется органу исполнительной власти законодателем. В таком делегирующем статуте очерчивается соответствующая проблема, требующая подзаконного нормативного регулирования, орган, которому эта деятельность поручается, и его компетенция. Оба этих способа имеют определенные преимущества и недостатки, притом последние в условиях непрогнозируемой российской практики могут быть в значительно большем количестве.

Актуальное значение для развития экологического права и природоохранительной практики имеют и другие принципиальные положения правового государства, анализ которых ограничивают рамки данной работы.

Взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами как принцип правового государства, на наш взгляд, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т.е. ответственности государства перед гражданами. При этом ответственность должна быть в меру возможностей дифференцирована с учетом компетенции соответствующего органа и персонифицирована с учетом конкретного руководителя, служащего и иного лица, допустившего принятие некомпетентного, противоправного государственного решения. Полагаем, что конституционно должны быть предусмотрены и осуществляться на практике механизмы ответственности различных уровней, структур власти за осуществление государственной политики в той или иной сфере. Пока мы наблюдаем картину, когда регионы все просчеты, в том числе и в сфере экологической политики государства, «списывают» на федеральные органы, а те, в свою очередь, на региональные и местные структуры власти. Бесспорно, для того чтобы «заработала» ответственность государственных структур перед народом, нужна активность институтов гражданского общества, в особенности средств массовой информации, требуется создание законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля.

Гарантированность прав и свобод граждан - государство должно не только декларировать права и свободы, но и обеспечить их защиту и реализацию. Помимо общих проблем реализация данного принципа связана с созданием условий для обеспечения и развития традиционного природопользования народов России и осуществлением исторически оправдавших себя форм общественного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды в местах непосредственного проживания людей.

В силу глобального характера экологических проблем обеспечение соответствия национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права как принципиальное положение правового государства имеет особо важное значение для охраны окружающей среды. Реализация данного принципиального положения, на наш взгляд, осуществляемого на практике в силу открытой внешней политики современного Российского государства относительно лучше, требует рассмотрения целого блока внутренних и внешних проблем развития страны. По нашему мнению, наиболее актуальна реализация данного положения в части формирования и обеспечения единого правового режима природных комплексов, оказавшихся в силу социальных катаклизмов (и в первую очередь - развала СССР) разделенными и обделенными государственной заботой по рациональному использованию их ресурсов и охране окружающей среды. Наглядный тому пример - достигнутые за последние 10-15 лет, притом с активным участием государственных органов, масштабы хищнического уничтожения рыбных ресурсов Каспийского моря, запасы которых, как считают специалисты, вряд ли могут быть восстановлены.

Таким образом, представляется, что еще на стадии научной разработки соответствующих правовых мер необходимо учитывать не мнимый, а реально возможный в нынешних условиях уровень их реализации на практике. Поэтому полагаем, что сегодняшнее состояние охраны окружающей среды в немалой степени связано с недоработками законодателя и научных исследований, поскольку предлагаемые в научных исследованиях меры в основном рассчитаны на отсутствующие пока в нашей стране условия цивилизованной рыночной экономики, высокую сознательность, законопослушание и дисциплину руководителей и рядовых граждан. Судя по материалам практики, в ряде случаев законодателем чрезмерно преувеличиваются возможности мер принудительного реагирования государства, в т.ч. и юридической ответственности за нарушение эколого-правовых требований.

С учетом изложенного можно отметить, что развитие науки экологического права и законодательства в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться с учетом реальной практики становления правового государства, принципы которого и должны определить основу для развития государственно-правового механизма в данной сфере.

1.3 Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в области защиты окружающей среды

Права и обязанности местных властей в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов закреплены в федеральном законодательстве достаточно подробно. В соответствии с постулатами общественной теории местного самоуправления местное самоуправление - это самостоятельное решение вопросов местного значения, управление местным хозяйством. На этом основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления, реализованный в ст. 12 Конституции РФ.

В.Н. Лешков писал, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства и отвечают перед одним народом; что права земских учреждений, в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского, или общественного. Вопросы местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в которой вновь повторяется положение о самостоятельном управлении муниципальной собственностью, и к этой функции добавляются: формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

К наиболее важным, на наш взгляд, вопросам относятся вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку сегодня необходимо на всех уровнях управления создать мощную правовую базу, т.к. неэкологично хозяйствовать стало невыгодно. Рационализируя и придавая большую эффективность системе управления, следует отметить, что «вместо того, чтобы создавать новые административные ведомства по охране окружающей среды, тем самым уже заранее осложняя центральный бюрократический аппарат, необходимо использовать и адаптировать для этих целей, где это возможно, уже существующие структуры. Многие экономически развитые страны фактически следуют этому курсу, просто добавляя функции экологического контроля действующим органам», - отмечали авторы доклада о правовых системах в некоторых странах, представленного в ФАО еще в 1972 г., с которыми мы полностью согласны. Особенно важно, на наш взгляд, организовать деятельность в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне. Следует отметить, что органы управления именно на местном уровне наиболее полно осведомлены о специфике отношения общества к природе, исторических традициях, работе промышленных предприятий, степени загрязненности, плодородии почв и многих факторах, дающих полную характеристику данной местности и ее природных ресурсов. Сказанное полностью соответствует ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, которая устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Обратимся к основополагающим законодательным актам, определяющим компетенцию органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды и регулирования использования природных ресурсов. Основу правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в России образует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт определяет исчерпывающий перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, в том числе и в области охраны окружающей среды. Статья 10 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» носит название «Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления». Исходя из названных нормативных правовых актов, само муниципальное экологическое управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления по организации и проведению мероприятий по охране окружающей среды. Указанная деятельность осуществляется на территории соответствующего муниципального образования и направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду. Самостоятельным направлением деятельности органов местного самоуправления по управлению охраной окружающей среды и природопользованием является организация и проведение мероприятий, направленных на ликвидацию негативных последствий воздействия хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей среды. Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» к ведению органов местного самоуправления относится:

определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;

учет и оценка состояний окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;

учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;

планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;

координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;

организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;

выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;

принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;

разрешение споров в области охраны окружающей природной среды;

организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий;

экологическое воспитание, образование, просвещение;

обеспечение населения необходимой экологической информацией;

решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» к числу вопросов местного значения относят организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Кроме того, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет ряд обязанностей органов местного самоуправления, которые также осуществляются ими в рамках экологического управления на соответствующей территории. К их числу, в частности, относятся обязанности по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13) и по принятию необходимых мер по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ч. 1 ст. 55).

Специальными полномочиями по осуществлению экологического управления на территории муниципального образования, как правило, наделяются отдельные структурные подразделения администраций муниципальных образований. Перечисленные полномочия предопределяют возможности представительного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного самоуправления.

Экологическими проблемами в муниципальных образованиях могут заниматься специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.

Федеральный закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения относит также газификацию, водоснабжение, строительство и содержание автомобильных дорог местного значения, коммунальное, транспортное, библиотечное и культурное обслуживание населения и некоторые другие вопросы. То же относится и к осуществлению мероприятий по гражданской обороне, обеспечению безопасности людей на водных объектах, содержанию аварийно-спасательных служб, организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью и др.

Законодательно определен и муниципальный экологический контроль. Н.В. Кичигин, определяя правовую природу муниципального экологического контроля, пишет, что его содержанием является проверка соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования. Подобное ограничение предмета контроля возможно лишь при условии, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления будут полностью охватывать (дублировать) положения федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды. В противном случае утрачивается смысл контроля. Объектами муниципального экологического контроля должны быть все субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования. В результате установления правовой природы муниципального экологического контроля Н.В. Кичигин приходит к закономерному выводу о существовании двух видов экологического контроля: публичного и частного.

Несомненно, к местным делам должно относиться обеспечение экологической безопасности всех потенциально опасных для жителей муниципального образования объектов, независимо от их статуса, равно как и безопасность труда жителей муниципального образования на всех расположенных на его территории предприятиях и т.д.

Среди прочих к вопросам местного значения относятся:

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Для рационализации использования земель и более эффективной охраны окружающей среды на местном уровне в примерном положении о местном самоуправлении (уставе) города в первом разделе («Общие положения») отмечено, что отнесение земель города к категориям земель: городской застройки; общего пользования; сельскохозяйственного назначения; природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и под городскими лесами; промышленного и иного индивидуально-технического назначения в целях их соответствующего использования производится в плане земельно-хозяйственного устройства города, утверждаемом коллегиальным выборным органом по представлению главы администрации города. Конкретное использование земель, отнесенных к той или иной категории, осуществляется в соответствии с генеральным планом города (населенного пункта). Приоритетными направлениями в деятельности органов местного самоуправления в городе являются создание для жителей города благоприятной среды обитания, охраны их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальная защита и личная безопасность жителей.

Анализируя зарубежный опыт, на который стоит опереться в силу более широкого и долговременного периода существования муниципалитетов, можно отметить, что более важной сферой деятельности местного самоуправления за последние годы становится охрана окружающей среды и так называемая индустрия отдыха. Характерно, что сейчас все чаще начинают раздаваться призывы к тому, чтобы в местных органах власти даже было предусмотрено должностное лицо, отвечающее за охрану окружающей среды. Разумеется, это ни в коей мере не означает, что остальные подразделения могут полностью устраниться от такой деятельности. В Германии, например, в целом контроль за состоянием окружающей среды и качеством жизни является функцией городского хозяйства. При определенных обстоятельствах, когда экологическая ситуация становится особенно тревожной или когда данный регион имеет особенно важное значение для всей экономики Германии, деньги на эти цели выделяются и землями, и центром.

Сегодня во всем мире отмечается тенденция роста на всех бюджетных уровнях расходов на природоохранные предприятия. Возможность самих местных органов, хотя и не столь значительна, но все же вполне достаточна, чтобы можно было говорить о проведении целенаправленной экологической политики. Особо надо остановиться на чрезвычайно строгой системе штрафов за нарушение экологических норм. Причем размер применяемых санкций настолько велик, что, если предпринимателю приходится платить штраф, это крайне болезненно сказывается на состоянии его финансов. Местные органы власти Германии сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой рекреационной индустрии, под которой понимается развитие сети парков, заповедников, зоопарков и просто скверов.

Хорошим примером в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов может служить и опыт США. Отдельные аспекты проблемы охраны окружающей среды с успехом решаются в США местными органами управления. Поскольку федеральное и штатное законодательство в основном лишают их прямых полномочий по регулированию природоохранных действий, местные органы используют полномочия, предоставляемые им законодательными актами в области зонирования, здравоохранения и охраны условий жизни граждан. В некоторых графствах США функции управления охраны окружающей среды приданы неспециализированным охранам: местного планирования, архитектуры и строительства, здравоохранения, коммунального хозяйства, транспорта, полиции и т.п. В других образованы специальные подразделения - департаменты охраны окружающей среды. Функции охраны окружающей среды по содержанию неодинаковы в разных графствах, муниципалитетах, тауншипах. В большинстве случаев внимание обращено на рациональное использование и охрану земель, вод, атмосферного воздушного благоустройства и борьбу с загрязнением территорий твердыми отходами. Также уделяется внимание охране растительного и животного мира, борьбе с шумом и т.д.

В графствах Хантердон и Мидлсекс штат Нью-Джерси для управления утилизацией твердых отходов образованы отдельные департаменты по твердым отходам. В графстве Мидлсекс действует Министерство здравоохранения, которое занимается охраной атмосферного воздуха, включая инспектирование, расследование аварийных ситуаций и т.д.

В некоторых графствах, муниципалитетах, тауншипах образованы органы экологического управления универсального профиля (например, Департамент по окружающей среде и планированию графства Эри при штате Нью-Йорк). В его компетенцию входят все вопросы природопользования и регулирования использования природных ресурсов на местном уровне.

Местные власти США приглашаются к разработке планов, программ и проектов в самой начальной стадии. Подготовительная работа заканчивается разработкой согласованного документа или системой документов, которые после утверждения приобретают характер и юридическую силу соглашения. Такие соглашения определяют цели и задачи, мероприятия и сроки их исполнения, кооперацию их кадров, финансовых и материальных ресурсов, источники финансирования, формы совершения работ, способы исполнения и т.д. Важным элементом федерально-штатного и местного взаимодействия управления в управлении охраной окружающей среды является финансовая помощь штатам на мероприятия природоохранительного характера.

В Дании «окружающая среда» стала независимой сферой деятельности, в которой задачи решаются Министерством окружающей среды, региональными (на уровне округа) и городскими властями. Последние два из упомянутых органа исполнительной власти несут ответственность за «ежедневное» управление окружающей средой. Окружные органы управления страны (в дальнейшем региональные власти) осуществляют функции планирования, контроля и разработки направлений деятельности в региональном масштабе, а муниципалитеты - на городском уровне. Региональные власти, например, разрабатывают планы по поддержанию качества воды в системах водоснабжения, озерах, водотоках, планы по использованию водосборной территории, размещение загрязняющих среду мероприятий и т.д. Муниципалитеты планируют размещение водоочистных сооружений, систем водоснабжения, сброс твердых отходов и пр.

Главная цель природоохранной политики Дании состоит в охране окружающей среды и предотвращении загрязнения воздуха, воды и земель, а также контроле за шумовым загрязнением.

Деятельность общества по охране окружающей среды базируется на следующих главных принципах:

оценка объекта и средств решения проблемы;

«загрязнитель» оплачивает природоохранные расходы.

Структура исполнения Закона об охране окружающей среды состоит из следующих действий:

картографирование и планирование;

выдача разрешений и согласований;

надзор и контроль.

Власти выполняют целый ряд функций главным образом по координации и планированию природоохранной деятельности. На основании материалов, разработанных и полученных от местных органов власти, региональные власти картографируют источники загрязнения и поля загрязнения на окрестных территориях и готовят подробный доклад о состоянии окружающей среды. Он ложится в основу для разработки планов, касающихся, например, улучшения качества окружающей среды, размещения предприятий и сброса отходов. Помимо этого муниципалитеты планируют районное теплоснабжение, объем сточных вод, водоснабжение, использование водотоков. Эти планы не должны противоречить принятым региональным планам, и на их основе должны проводиться все природоохранные мероприятия.

В приложении к Закону «Об охране окружающей среды» приведен перечень видов мероприятий, подлежащих предварительному согласованию. Согласовывающим органом, как правило, являются местные власти. Однако строительство или расширение технологически более сложных и экологически опасных предприятий и заводов согласовывается региональными властями, когда эти предприятия имеют спецводоспуск в реки, озера или море. Ни муниципальные, ни региональные власти не могут согласовывать документы предприятиям или заводам, по которым они ведут дела. В этих случаях согласование проводится другими местными властями.

Надзор и контроль за предприятиями, требующими природоохранных согласований, должны проводиться согласовывающей стороной. Помимо выполнения согласовывающих функций, региональные власти должны осуществлять надзор и контроль за экологическим управлением муниципалитетов.

Наиболее важными функциями муниципалитетов являются надзор и контроль за:

предпринимателями, для которых природоохранное согласование обязательно и которые наносят наименьший ущерб окружающей среде;

предприятиями, связанными правилами торговли (правила торговли предъявляют единые требования ко всем предприятиям с одинаковой направленностью деятельности, независимо от их места расположения и источников финансирования);

предприятиями, для которых согласование не обязательно (среди прочих сельскохозяйственные предприятия).

Эти функции надзора осуществляет технический отдел муниципалитета в сотрудничестве, конечно, с межмуниципальными подразделениями по контролю окружающей среды и пищевых продуктов, которые располагают необходимым лабораторным оборудованием и квалифицированным персоналом.

Система административного управления основывается на стремлении централизовать функции и поставить задачи там, где власти «смогли бы чувствовать, откуда дует ветер». Проблемы загрязнения в первую очередь обнаруживаются на местах. Городские власти наиболее «близко» стоят к экологическим проблемам, которые должны ими решаться, и знание ими местной коммуны считается важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей среды.

Расходы на охрану окружающей среды в Дании составляют приблизительно 4% от всего бюджета страны, при этом основная часть (свыше 90%) этих денег поступает из городского бюджета. Расходы региональных и центральной властей составляют меньшую долю (3% и 6% соответственно). Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования в коммунально-городском секторе являются налоги и платы, а также плата пользователей.

В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является очень незначительным и не учитывающим возможности отдельных крупных муниципальных образований. Хотя формально Закон об охране окружающей среды полномочия органов местного самоуправления и дифференцирует на несколько групп, в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.

Получается, что каждый муниципалитет сам определяет перечень природоохранных мероприятий, которые ему предстоит осуществлять, исходя из собственного понимания законодательства в области охраны окружающей среды, своих ресурсов, интересов, особенностей экологической ситуации в конкретном муниципальном образовании. Представляется, что такая практика как минимум не будет способствовать эффективной реализации указанных мероприятий, а может и породить нарушение прав и законных интересов как граждан, так и природопользователей.

Каким же способом можно оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, чтобы сделать их эффективными, учитывающими существующие различия муниципалитетов?

Во-первых, необходимо определить на федеральном и региональном уровнях перечень природоохранных мероприятий, чтобы унифицировать перечень таких мероприятий, установить рамки деятельности органов местного самоуправления.

Во-вторых, необходимо разработать механизм, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды. Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем.

Все муниципалитеты наделяются унифицированным набором полномочий: в области обращения с отходами и проведения минимального перечня природоохранных полномочий. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например, по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он обращается к субъекту Российской Федерации и по установленной процедуре доказывает возможность исполнения соответствующих полномочий.

Субъект Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы и согласившись с имеющейся у муниципалитета возможностью реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о делегировании осуществления части полномочий субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, которое осуществляется на основе финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты будут осуществлять «дополнительные» полномочия за счет средств местного бюджета.

Если же муниципалитет в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, то субъект Российской Федерации сможет отменить свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий.

Реализация предложенного механизма потребует внесения изменений не только в экологическое законодательство, но и в законодательство об общих принципах организации местного самоуправления. Тем не менее, как представляется, только он позволит, с одной стороны, дать дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой - не взвалит на все без исключения муниципальные образования непосильные для реализации полномочия.

Таким образом, на основе проведенного анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды можно сделать вывод, что основным недостатком правового регулирования в области охраны окружающей среды на местном уровне является отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией. Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой - более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления.

Итак, охрана окружающей среды не является задачей только одного государства. Это также обязанность общества, каждого из нас. Не случайно в ст. 58 Конституции РФ установлено, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Данное понимание имеется и у законодателя. В ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлено, что охрана окружающей среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.

Вряд ли подлежит сомнению, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Законе об охране окружающей среды, не получится.

Если говорить о возможностях местного управления по защите окружающей среды и охране здоровья населения, то пример самой России, многовековой опыт разных стран подтвердили, что развитая система местной власти во многом может способствовать поддержанию качества и рациональному использованию природных ресурсов в пределах населенных пунктов. Этот механизм действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления некоторых регионов к захламлению своей территории и бесконтрольному разбазариванию природного достояния.

Глава 2. Проблемы и перспективы нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в России

.1 Экономико-правовые проблемы защиты окружающей среды

В сферах законодательства и экономики существует сегодня несколько наиболее острых (наряду с другими) проблем, связанных с защитой окружающей среды. В условиях извечного противоборства экономики и экологии и обострившего его финансово-экономического кризиса надо настойчивее и квалифицированнее говорить о назревающих угрозах в этой области.

Интересы совмещения инвестиционной деятельности и предупреждения грядущих загрязнений природы предполагают восстановление обязательности и полноты государственной экологической экспертизы для проектов, которые могут причинить заметный вред окружающей среде.

Отмена самостоятельной экологической экспертизы для объектов градостроительной деятельности с включением ее в общую градостроительную экспертизу (в связи с внесением дополнений и изменений в Градостроительный кодекс РФ) лишает экологические требования своей специфичности. Таким образом, ликвидируются профессионализм экспертов и независимость оценки проектов, обозначенных как принципы ее проведения в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Возвращение экспертизы к проектам объектов, представляющих особую опасность для окружающей среды, а также расположенных на особо охраняемых природных территориях, является шагом (но неполноценным) для предупреждения отрицательных последствий строительства для настоящего и будущих поколений. Грядущие загрязнения природной среды проецируются и программируются уже сегодня.

Имевшиеся в организации государственной экологической экспертизы злоупотребления, просчеты и недостатки можно изживать не ликвидацией ее вообще как явления, признаваемого достижением перестройки хозяйствования. Наилучшие пути - устранение коррупции, усиление государственного и общественного контроля над исполнением законодательных требований к экспертизе и требований самой экспертизы, улучшение подбора и подготовки экспертов, повышение их ответственности.

Оптимизма прибавляет сосредоточение функций государственной экологической экспертизы не в двух органах (Ростехнадзоре и Росприроднадзоре), как было последние пять лет, а лишь в одном - Ростехнадзоре. Требуют активизации общественная экспертиза, участие общественности в государственной экологической экспертизе, придание им гласности.

Развитие малого и среднего бизнеса предполагает восстановление муниципального экологического контроля, по поводу причин ликвидации которого общественность так и не получила от верхов внятного объяснения. Введенный Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» муниципальный контроль охраны окружающей среды показал в ряде городов и иных муниципальных образований свою силу.

Опираясь на местное самоуправление, муниципальный бюджет и кое-какие технические средства, муниципальный экологический контроль приобрел авторитет и стал представлять немаловажное звено в организации общего фронта государственного, производственного и общественного контроля над состоянием и охраной окружающей среды.

В некоторых муниципалитетах были подобраны достойные кадры инспекторов и сформированы технические и химические лаборатории на основе федерального, регионального и муниципального законодательства, была налажена система сбора платежей за загрязнение среды, осуществления, координации муниципального, общественного и иных форм экологического мониторинга и контроля формирования общественного мнения в этой области.

В большинстве мест муниципальный экологический контроль, по-видимому, не был достаточным, свободным от конфликтов, просчетов, ошибок и слишком эффективным. Но разве это единственный случай недостаточного действия российского законодательства? Разве это повод для прекращения усилий по его повсеместному надлежащему налаживанию и обеспечению населения еще одной формой участия в экологических делах и формирования гражданского общества?

Учащаются приносящие значительный ущерб экономике аварии природного и техногенного характера, проявления хищнического отношения к водоохранным зонам, объектам охоты и иным объектам животного мира, земельным, водным и лесным ресурсам, вырубке древесины.

Ухудшение экологического правопорядка не оставляет сомнений в необходимости усиления прокурорского надзора, повышения качества следствия и законной контрольной публичной деятельности в этой сфере, подключения к ней всевозможных способов и рычагов предупреждения экологического кризиса.

Думается, исключение муниципального контроля из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления и экологического законодательства является временным, поскольку не могут ослабляться систематические усилия общества по обеспечению действенной экологической безопасности граждан и предпринимательства, заинтересованного в росте экономики и стабильности, преемственности обеспечивающего их законодательства.

Другая проблема - в настоящее время идет повальное неправовое наступление на земли особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которому надо препятствовать в соответствии с законом. Изъятие у ООПТ земель, попытки использования их не в соответствии и в противоречии с целями образования этих эталонов природы, ущемление их прав не могут иметь оправдания в виде квази-спортивных, культурных и иных общественных нужд.

Законодателем названы цели и задачи ООПТ, предусмотрен порядок их создания, функционирования, преобразования, ликвидации, не допускающий необоснованное незаконное вмешательство кого-либо в их природоохранную, просветительскую и иную общественно полезную деятельность.

Конечно, земли заказников, заповедников, национальных парков представляют лакомый кусок для самозахвата, для дачного, жилищного, коттеджного строительства. Однако закон, охраняющий от вторжения обособленные природные комплексы, должен действовать в интересах даже кризисной экономики.

Сохранение общенационального достояния в виде уникальных природных комплексов, экологических систем, природных достопримечательностей, имеющих эстетическое, научное, оздоровительное значение, служит повышению экономической, правовой, исторической, экологической культуры, сохранению биологического разнообразия, генетического фонда, всей биосферы.

Миссия сотрудников Росприроднадзора, других природоохранных, а также правоохранительных органов, судов, опирающихся на общественное мнение и поддержку граждан, должна заключаться в том, чтобы обеспечивать экологический правопорядок во всех звеньях экономического механизма, не поддаваться на частные, нередко конъюнктурные, неправовые предложения об ущемлении полномочии ООПТ.

Россия должна отражать и пресекать посягательство на свои природные ресурсы, включая землю, воды, леса, недра. Дающие почти две трети государственного бюджета минерально-сырьевые ресурсы составляют основу современной экономики страны, главное ее материальное богатство.

Использование полезных ископаемых должно отвечать требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой они, как и другие природные ресурсы, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ по поводу Конституции Республики Алтай под этими народами подразумеваются все народы, проживающие в пределах государственной границы Российской Федерации; иное означало бы ущемление суверенитета и территориальной целостности страны.

Усиление национального, публичного контроля над недропользованием, иными формами природопользования соответствует требованиям глобализации и международным принципам ответственности каждого государства за обеспечение рационального, надлежащего использования и охраны недр и других природных ресурсов, расположенных в их пределах, обращения результатов их эксплуатации на пользу прежде всего своих народов, недопущения отрицательного воздействия трансграничных загрязнений на сопредельные территории.

Вследствие этого актуализируются проблемы охраны окружающей среды и рационального использования земель, недр, вод, лесов, животного мира, находящихся в государственной, частной и иных формах собственности на территории Российской Федерации с учетом ее суверенитета, обеспечения экологической безопасности, формирования правового и социального государства.

Предстоят обеспечение установленного международным и национальным правом соответствующего порядка природопользования, добычи минеральных, биологических и иных ценных ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, отстаивание законных национальных интересов в Арктике и Антарктике.

Динамика развития российского законодательства не должна противоречить обеспечению его преемственности и стабильности, в том числе в области юридической ответственности за экологические проступки, преступления, иные правонарушения. Например, уголовные санкции за незаконную рубку, уничтожение или повреждение лесных насаждений в Уголовном кодексе РФ увеличивались с момента его принятия в 1996 г., хотя потенциал первоначально установленных наказаний не был полностью исчерпан за этот период.

Теперь, судя по сообщениям средств массовой информации о программе декриминализации, предлагается включить часть этих составов в перечень правонарушений, за совершение которых предусматривается административная ответственность с увеличением размеров штрафов, налагаемых в административном порядке.

Провозглашенная забота о человеке, по нашему мнению, должна касаться не только правонарушителей, но и граждан, чьи права нарушены, а посягательство на природу, являющуюся серьезным фактором экономического развития, достоянием всех и каждого, касается общества и всех его членов.

Эффективность штрафных мер за экологические правонарушения в наших условиях представляется невысокой ввиду малых сроков и недостатков их исполнения, а главное - отсутствия должного имущества у лиц, с которых должны взыскиваться значительные суммы штрафов.

Требует анализа и творческого распространения на наши реалии зарубежный опыт баснословных штрафов за экологические правонарушения, взимаемых с физических и юридических лиц, рассчитанный на квалифицированный, высокооплачиваемый, социально обеспеченный государственный аппарат и законопослушный средний класс.

Перманентные, не подтвержденные статистикой и наукой изменения законодательства, его необоснованные шатания и раскачивания то в одну, то в другую стороны серьезно отражаются на состоянии общественного порядка и качестве борьбы с преступностью, в том числе экологической. Сейчас, как никогда, ясно: демократия и свобода не имеют ничего общего с коррупцией, вседозволенностью и беззаконием.

Регулярное профессиональное обсуждение работниками правоохранительных и природоохранных органов, учеными, экологами, представителями общественных и производственных организаций, депутатами конкретных правовых проблем экономики, права и экологии - не только и не столько в области совершенствования законодательства, сколько в области его реализации - приносит несомненную пользу и служит улучшению их взаимодействия.

экологический политика законодательство ответственность

2.2 Проблемы эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды

Проведем далее общий обзор законодательного регулирования и правоприменительной практики в области уголовной ответственности за нарушения природоохранного законодательства, т.к. многими авторами отмечается низкая эффективность мер уголовной ответственности в данных правоотношениях.

В условиях современной экономики для решения сложных экологических проблем в Российской Федерации и ее отдельных субъектах нужна система тесно взаимосвязанных способов и мер охраны окружающей среды. Наряду с мерами технологического, организационно-правового, экономического и идеологического характера важны меры юридической ответственности за совершенные экологические правонарушения. Юридическая ответственность играет весьма существенную роль в функционировании и развитии всего человеческого общества, в том числе общественного производства, поскольку является необходимой гарантией благоприятных условий жизни и здоровья людей, успешного выполнения эколого-правовых правил и требований юридическими лицами и гражданами при осуществлении ими хозяйственной и иной деятельности, а также в процессе использования и охраны природных ресурсов.

Меры юридической ответственности служат важным фактором реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, других экологических прав и свобод граждан, а также обеспечивают экологическую безопасность на территории страны и ее регионов. Не случайно ст. 42 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. От своевременного применения к виновным лицам мер юридической ответственности за совершенные экологические правонарушения во многом зависят состояние здоровья людей, рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды, отдельных объектов и природных комплексов.

Среди мер юридической ответственности в рассматриваемой области наряду с мерами административной и гражданско-правовой ответственности граждан и юридических лиц особое значение имеют меры уголовной ответственности за экологические правонарушения. Так, ежегодный ущерб, причиняемый экономике страны только криминальными лесозаготовками, исчисляется миллиардами рублей. Размер ущерба по оконченным уголовным делам (из числа находящихся в производстве) в 2009 г. по России составил более 4,7 млрд. руб. Наложен арест на имущество стоимостью более 4,1 млрд. руб.

Однако, как показывает анализ практики, применение мер уголовного наказания к лицам, виновным в преступлениях в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов, а также охраны окружающей среды в целом, является недостаточно эффективным. Не случайно на Всероссийском совещании, посвященном борьбе с экологическими правонарушениями, отмечалось, что правовые нормы, устанавливающие уголовную ответственность за причинение вреда окружающей среде, ее объектам и комплексам и действия, угрожающие экологической безопасности населения, применяются крайне редко. Так, количество уголовных дел, имеющих косвенное отношение к охране окружающей среды от химических загрязнений, не превышает 1%, на остальные экологические преступления приходится менее 3%.

Криминогенная ситуация в экологической сфере меняется крайне медленно, а по отдельным видам экологических преступлений происходит ее ухудшение. По официальным данным МВД РФ, в 2009 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано всего 46607 экологических преступлений, прирост экологической преступности по сравнению с 2008 г. составил 3,8%. В январе - феврале 2010 г. на территории России было зарегистрировано 5,14 тыс. экологических преступлений, что на 12% меньше, чем за аналогичный период 2009 г. Сейчас, к сожалению, прирост показателей экологической преступности, т.е. числа зарегистрированных экологических преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ, опережает рост преступности в целом в стране. По данным МВД РФ, экологическая преступность за 2009 г. выросла на 6,6%, в то время как общая преступность по стране сократилась на 6,1%. В настоящее время экологические преступления составляют 1,6% от всех зарегистрированных преступлений на территории Российской Федерации и ее субъектов. Здесь необходимо отметить, что экологической преступности присуща высокая степень латентности, по оценке многих специалистов, достигающая 95-99%. С учетом этого удельный вес посягательств подобного рода в России составляет не доли процента, как показывает статистика, а около 11-23% от всего числа преступлений. По экологическим преступлениям, совершаемым организованными профессиональными группами, латентность составляет почти 100%. Эти обстоятельства заставляют говорить уже не об отдельных фактах нарушений, а об экологической преступности как явлении, приводящем к самым тяжким последствиям.

Такая ситуация с соблюдением экологического законодательства юридическими лицами и гражданами не обеспечивает реализацию конституционных и иных экологических прав и законных интересов граждан Российской Федерации, не отвечает современным задачам социально-политического, эколого-экономического и культурного развития страны и ее регионов и негативно влияет на состояние природной среды и ее отдельных ресурсов не только России, но и сопредельных стран. На данное обстоятельство много раз обращало внимание руководство страны. В своих выступлениях Президент РФ Д.А. Медведев неоднократно подчеркивал актуальность проблемы охраны окружающей среды для нашей страны на современном этапе. Таким образом, проблемы, связанные с экологической сферой, приобретают общеобязательный, публичный характер, а государство в лице Президента выступает гарантом исполнения соответствующих предписаний.

В связи с этим вполне обоснованно и своевременно стремление мирового сообщества предотвратить преступления, связанные с загрязнением окружающей среды. Для обеспечения повышенного контроля со стороны государства в сфере экологии, в частности, принята Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного права от 4 ноября 1998 г., которая сыграла существенную роль в унификации уголовно-правового законодательства в области ответственности за экологические преступления. Эффективность мер уголовной ответственности за совершение правонарушений в сфере охраны природных ресурсов и комплексов, а также охраны окружающей среды зависит от многих факторов как объективного, так и субъективного характера. Эти меры касаются улучшения законодательной и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных, правоохранительных органов.

Прежде всего В.В. Круглов и Е.Ю. Гаевская предлагают выделить факторы, свидетельствующие о несовершенстве законодательства об уголовной ответственности за экологические правонарушения.

Во-первых, все еще имеется пробельность в правовом регулировании общественных отношений в данной сфере, которую необходимо как можно быстрее ликвидировать.

Во-вторых, современное законодательство об уголовной ответственности, как и о юридической ответственности в целом, не учитывает в полной мере социально-экологическую сущность природных объектов как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), триединство водных и иных природных объектов как объекта природы (основного элемента природного комплекса), хозяйствования (пользования) и объекта собственности, а также многоаспектность причиняемого экологическими преступлениями вреда окружающей среде и здоровью граждан.

В-третьих, имеет место несоответствие уголовного законодательства новейшему экологическому законодательству. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не сформулированы виды экологических правонарушений, влекущих применение мер административной и уголовной ответственности, что вряд ли правомерно. В связи с этим возникают серьезные проблемы при определении и разграничении составов уголовных преступлений и административных правонарушений, что создает серьезные проблемы в правоприменительной сфере и влияет на соблюдение федерального и регионального экологического законодательства. На наш взгляд, необходимо включить в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статью, определяющую виды экологических правонарушений как в области природопользования, так и в природоохранной сфере. С учетом сформулированных видов экологических правонарушений, а также современных эколого-правовых требований к сфере природопользования должны быть закреплены во всех федеральных природоресурсных законах правонарушения, касающиеся охраны и рационального использования объектов природы. В частности, следует внести изменения в Водный, Лесной, Земельный кодексы РФ, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», определив круг правонарушений применительно к специфике отдельного объекта природы (земель, лесов, вод, атмосферного воздуха), а также с учетом его целевого и рационального использования и охраны.

Тем самым будет обеспечена согласованность между законодательством об охране окружающей среды и законодательством об уголовной ответственности за правонарушения, касающиеся конкретных природных объектов и комплексов. В соответствии с видами правонарушений, предусмотренными в экологическом законодательстве, в уголовном законодательстве будут определяться составы преступлений, будут своевременно вноситься изменения в имеющиеся составы и одновременно исключаться либо изменяться существующие виды преступлений. При этом нужно учитывать, что скорейшее внесение изменений в экологическое и уголовное законодательство Российской Федерации обусловливается рядом объективных обстоятельств, в частности продолжающимся ухудшением экологической обстановки в отдельных регионах страны.

При дальнейшем совершенствовании законодательства об уголовной ответственности в области природопользования и охраны окружающей среды необходимо:

а) отграничить преступления от административных проступков в этой сфере. Так, Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» указал на необходимость отграничения экологических преступлений от экологических проступков. В случае возникновения трудностей при их разграничении особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера причиненного вреда и нанесенного ущерба;

б) обеспечить применение мер уголовной ответственности к виновным лицам, если дополнительно нарушены нормы и правила при проведении ОВОС и экологической экспертизы, экологическом лицензировании и сертификации, экологическом аудите, банкротстве предприятий и отдельных производственных объектов, предоставлении и приватизации земельных участков, водных объектов, выпуске промышленной и сельскохозяйственной продукции с нарушением правовых экологических требований, нарушении порядка и правил обращения с отходами производства. Данному обстоятельству еще ранее справедливо уделяли внимание многие авторы книг эколого-правовой тематики, а также специалисты и работники федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных, правоохранительных органов.

Таким образом, при правовом регулировании общественных отношений в рассматриваемой сфере необходим комплексный системный подход к решению имеющихся экологических проблем, позволяющий дополнять меры уголовной ответственности за нарушения экологического законодательства организационно-правовыми мерами, а также мерами технико-технологического, экономического и идеологического характера. Повышение эффективности применения мер уголовной ответственности в сфере природопользования и охраны окружающей среды предполагает также улучшение правоприменительной деятельности органов государственной власти, муниципальных и правоохранительных органов в этой области, о чем неоднократно говорили ученые и представители эколого-правовой и уголовно-правовой науки. К сожалению, как показывает анализ практики в рыночных условиях, существующая правоприменительная деятельность указанных органов уже не отвечает новейшим правовым экологическим требованиям, предъявляемым к хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и граждан, а также к сфере природопользования, и нуждается в изменении.

Так, меры юридической ответственности в рассматриваемой области в большинстве случаев слабо взаимосвязаны с организационно-правовыми мерами, мерами технико-технологического, экономического и идеологического характера. Например, правовые, технико-технологические, организационные и экономические меры будут эффективно применяться лишь при наличии определенного уровня экологического сознания и экологической культуры государственных и муниципальных служащих органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей, работников и специалистов предприятий и организаций, отдельных граждан. Только вся совокупность организационно-контрольных, технико-технологических, экономических, идеологических мер и мер юридической ответственности, в том числе мер уголовного характера, обеспечит реализацию эколого-правовых требований в хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и граждан, а также в сфере природопользования и охраны окружающей среды и, следовательно, конституционных и иных экологических прав и свобод граждан.

Для повышения эффективности мер уголовной ответственности за экологические преступления в сфере охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов большое значение имеет учет положительного опыта других промышленно развитых стран, в частности США, Японии, Франции, Великобритании и иных стран - участниц Европейского сообщества. Тем более что в настоящее время заметно влияние правовых систем и правоприменительной деятельности указанных государств на российское экологическое законодательство, что положительно сказывается на правовом регулировании общественных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Важным шагом в совершенствовании уголовно-правовых норм на уровне Европейского союза и входящих в него стран явилось принятие Директивы Европейского парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. «Об охране окружающей среды уголовным правом» (далее - Директива), содержащей значительное число новелл, которые должны быть учтены законодателями стран - участниц ЕС. Так, государства - члены ЕС обязуются к 26 декабря 2010 г. привести национальное законодательство в соответствие с данной Директивой. Документ состоит из преамбулы, 10 статей и приложений, содержащих перечень актов, нарушение которых представляет собой уголовно наказуемое деяние. В ст. 1 определен предмет регулирования, в ст. 2 даны основные дефиниции, в ст. 3 сформирован перечень составов экологических преступлений, в ст. 4 указано на наказуемость подстрекательства к совершению умышленных экологических преступлений и пособничества в их совершении. В ст. 5 перечислены общие рекомендации о санкциях, ст. ст. 6 и 7 регулируются вопросы ответственности юридических лиц. Статьи 8-10 посвящены срокам имплементации (до 26 декабря 2010 г.) и срокам вступления Директивы в силу (через 20 дней после опубликования).

По справедливому мнению О.Л. Дубовик, наибольший интерес для российских ученых и специалистов представляют положения Директивы о перечне составов экологических преступлений и ответственности юридических лиц. Особого внимания заслуживают нормы о введении составов торговли охраняемыми видами (речь идет о редких и исчезающих видах, находящихся под охраной СИТЕС и подпадающих по действие Конвенции о сохранении биологического разнообразия, иных актов такого рода) и составов незаконного обращения с веществами, негативно воздействующими на озоновый слой. Это кардинальные новеллы уголовного права. Такого рода составы уголовных преступлений, к сожалению, пока не предусмотрены в УК РФ, что является его существенным недостатком.

Следует сказать и о новых подходах в Директиве к так называемой коллективной уголовной ответственности - институту, вызывавшему и вызывающему споры среди российских ученых и специалистов по экологическому и уголовному праву. В соответствии со ст. 6 Директивы государства - участники ЕС обеспечивают возможность привлечения юридических лиц к ответственности за экологические преступления, а также за подстрекательство и пособничество (ст.ст. 3, 4), если эти преступления были совершены в их пользу каким-либо лицом, занимающим руководящие позиции в структуре юридического лица, имеющим полномочия по принятию решений от имени юридического лица, по осуществлению контроля.

Кроме того, юридические лица могут нести ответственность в случаях, когда отсутствие контроля и надзора со стороны данного лица сделало возможным совершение преступления, предусмотренного ст.ст. 3 и 4 Директивы, в пользу юридического лица его подчиненным. Все это, по нашему мнению, вполне справедливо и заслуживает одобрения. При этом естественно, что ответственность юридических лиц не исключает уголовного преследования физических лиц, являющихся исполнителями, пособниками или подстрекателями при совершении экологических преступлений.

Следует отметить, что уголовная ответственность юридических лиц в зарубежном праве некоторых государств была введена в период экологического кризиса. С учетом динамики экологической преступности в России установление уголовной ответственности юридических лиц может быть весьма полезным для достижения целей экологического права.

Альтернативой закреплению уголовной ответственности может быть лишь ужесточение административной ответственности, хотя бы за самые экологически опасные правонарушения. Эффективность установления уголовной ответственности предприятия за совершение экологических преступлений связана, в частности, с тем, что ее применение негативно отражается на деловой репутации предприятия.

Таковы состояние законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления в Российской Федерации и необходимые меры по повышению его эффективности в современных условиях.

2.3 Кодификация законодательства о защите окружающей среды как реализация единой государственной экологической политики

В последнее время высшая политическая власть уделяет все больше внимания проблемам экологии, охране окружающей среды.

января 2008 г. в выступлениях В.В. Путина и Д.А. Медведева на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации» было обращено внимание на проблемы охраны окружающей среды, в том числе опережающий рост образования токсичных отходов по сравнению с темпом роста ВВП, минимизация негативных последствий интенсивной хозяйственной деятельности при реализации крупных инвестиционных проектов, экологическая чистота источников питьевого водоснабжения, утилизация отходов и выбросов вредных веществ в атмосферу в связи с ростом промышленности и объемом транспортных перевозок, трансграничные загрязнения территории России. Поставлены задачи реализовать уже принятые решения, создать действенную систему экологической безопасности в стране, вывести природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней, принять Федеральную целевую программу по химической и биологической безопасности на 2009-2013 гг. и в целом создать необходимые предпосылки, чтобы в дальнейшем рост российской экономики базировался на высоких экологических стандартах.

Отдельно были обозначены проблемы недостатка правовой базы природоохранной деятельности, которая не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий: не определены статус и режим регулирования пограничных и трансграничных водных объектов и особо охраняемых природных территорий, медленные темпы реформы технического регулирования, отсутствие правовых механизмов возмещения экологического вреда. В дополнение поставлены задачи ликвидации отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, техногенных аварий, стимулирования создания в экономике целого сектора чистых технологий, развития экологических новаций, рынка инновационных технологий, решения вопросов утилизации и вторичного использования отходов - создания целой отходоперерабатывающей индустрии, ужесточение санкций за негативное воздействие предприятий на окружающую среду, изменение эффективности государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере, в том числе исключение дублирования функций.

мая 2010 г. Д.А. Медведевым на заседании Президиума Госсовета по проблемам экологии поставлена главная задача - формирование и реализация единой государственной политики по охране окружающей среды. Среди зависимых задач названы: реформирование системы госуправления в сфере охраны окружающей среды, кодификация законодательства об охране окружающей среды, создание комплексной системы государственного экологического мониторинга, совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, переход на принципы наилучших существующих технологий, создание заинтересованности в этом бизнеса, усиление ответственности за экологические правонарушения, разработка более реальных механизмов возмещения вреда окружающей среде, обязать нарушителей оперативно ликвидировать загрязнения, в том числе самые сложные загрязнения, такие, как нефтяные. Исполнение экологического законодательства должно стать нормой поведения.

Было бы неправильным утверждать, что ранее вопросам экологической политики совсем не уделялось внимания. Однако провозглашение основных положений государственной политики по охране окружающей среды еще не означает создания объективных предпосылок для их системной реализации. Подтверждением является хаотичность рассмотренных в работе документов.

Из их содержания не вполне ясно, как соотносятся документы, направленные на защиту окружающей среды по названию и содержанию, как соотносятся поставленные цели документов - «основа для конструктивного взаимодействия... по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды», «последовательный переход к устойчивому развитию», «формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии», кто их должен реализовывать и в каком порядке.

С другой стороны, совершенно очевидно, что большинство их названных в работе документов содержат политические нормы, направленные на формирование нового законодательства, которые должны быть воплощены в конкретных нормативных правовых актах и подкреплены организационными и идеологическими мероприятиями.

Усилия по кодификации законодательства об охране окружающей среды были предприняты МПР России в 2005 г., которое поставило задачу разработки концепции Экологического кодекса Российской Федерации. Проект концепции был разработан, в июне 2007 г. прошла его презентация, а сам проект был размещен на сайте МПР России 8 октября 2007 г. Однако проект концепции Экологического кодекса Российской Федерации так и не был утвержден.

По ознакомлении с Концепцией сразу возник ряд вопросов об упорядочении использования терминов, об уточнении сферы действия и предмета правового регулирования Экологического кодекса, о соотношении публично- и гражданско-правовых методов регулирования экологических отношений.

Представляется, что причиной, из-за которой проект концепции Экологического кодекса Российской Федерации так и остался проектом, является отсутствие согласованного решения по наиболее важным вопросам кодификации и пределов кодификации: основной идеи, цели и предмета правового регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новых прав и обязанностей, в том числе с учетом ранее имевшихся, места будущего закона в системе действующего законодательства.

Эти проблемы могли бы быть решены при наличии четкого представления об основах единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды.

Тем не менее, несмотря на оставшиеся не решенными концептуальные вопросы, в 2007 г. МПР России было принято решение о параллельной разработке Общей и Особенной частей Экологического кодекса Российской Федерации на базе имеющейся концепции.

Проект Общей части Экологического кодекса Российской Федерации был разработан научным учреждением «Научно-исследовательский институт экологических проблем» на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции (НТПр) для государственных нужд АТ-12-03/78 от 24 мая 2007 г. В подготовке отдельных глав Общей части Экологического кодекса Российской Федерации принимали участие преподаватели юридического факультета МГУ в личном качестве по договору субподряда.

Проект особенной части Экологического кодекса Российской Федерации был разработан юридическим факультетом МГУ им. М.В. Ломоносова на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции (НТПр) для государственных нужд АТ-12-03/77 от 24 мая 2007 г. Соисполнителем работы выступило некоммерческое партнерство «Институт независимых правовых экспертиз».

К сожалению, разработанный проект Экологического кодекса Российской Федерации так и остался не обнародованным, известным лишь ограниченному кругу лиц.

Важнейшие концептуальные вопросы нашли отражение в главе 1 «Основные положения» проекта общей части Экологического кодекса Российской Федерации, в статьях, посвященных основным понятиям, законодательству об охране окружающей природной среды и основным принципам законодательства.

В основных понятиях систематизированы существующие понятия, которые были ранее закреплены в основных законодательных нормативных правовых актах, прежде всего таких, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Введены также новые понятия по предложению разработчиков других глав проекта Экологического кодекса Российской Федерации.

Законодательство об охране окружающей природной среды определено как состоящее только из законодательных нормативных правовых актов - федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Разграничено законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны окружающей среды, и природоресурсное законодательство, а также дано соотношение законодательства об охране окружающей среды с законодательством об охране здоровья и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Отношения в сфере использования природных ресурсов регулируются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, о животном мире, иным природоресурсным законодательством.

Отношения в сфере охраны окружающей природной среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством об охране здоровья и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Обобщены и систематизированы закрепленные ранее в разных федеральных законах разрозненные принципы законодательства. В них сконцентрированы, по мнению разработчиков, основные положения государственной политики в сфере охраны окружающей среды.

К таковым отнесены следующие:

обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду;

презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

рациональное использование природных ресурсов;

приоритет сохранения особо охраняемых природных территорий и объектов;

снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

обеспечение права каждого на получение своевременной, полной, достоверной информации о состоянии окружающей природной среды;

участие граждан и общественных объединений в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;

экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

идеологическое обеспечение охраны окружающей природной среды;

независимость контроля в области охраны окружающей природной среды;

ограничение или запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей природной среды, а также реализация проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей природной среды.

Итак, несмотря на то, что разработанный проект Экологического кодекса Российской Федерации пока не востребован, проделанная работа представляет значительный прогресс на пути кодификации законодательства об охране окружающей среды. Поставленные не так давно высшим руководством страны задачи по формированию единой государственной экологической политики и ее реализации говорят о том, что многие из них были предугаданы разработчиками. Накопленный опыт и результат научно-исследовательской работы могут стать объективной основой для решения задач, в том числе новых, по реализации единой государственной экологической политики.

Вместе с тем успешная кодификация законодательства об охране окружающей среды может быть проведена лишь при условии доработки концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации, которая должна стать одним из основных документов, формализующих единую государственную экологическую политику.

Заключение

Исследовав состояние нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации, необходимо сделать следующие выводы.

. Происходящие изменения в правовой системе Российской Федерации в целом вызывало интенсивное и порой сумбурное развитие экологического законодательства и правотворчества в 90-е годы XX в. и в начале нового тысячелетия.

На протяжении последних лет внесены существенные изменения в законы, регулирующие отношения России и ее субъектов в области охраны окружающей среды, которые не всегда были продуманы. Если до 2006 г. при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 г. проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

. Все проанализированные законы, направленные на обеспечение защиты окружающей среды в Российской Федерации, принимались без необходимой концептуальной проработки и по этой причине были ориентированы преимущественно на решение задач переходного периода. Поэтому можно заключить, что, несмотря на кажущееся наполнение отрасли законами о природопользовании и охране окружающей среды, предстоит переосмыслить их содержание с учетом тех вызовов, которые сделаны современным миром.

. Оценивая значение всего законодательства в решении экологических проблем, а также состояние сложившейся практики в этой области, приходится констатировать, что, хотя развитие науки экологического права способствовало своевременному формированию экологического законодательства России переходного периода, это не привело к адекватному развитию практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме.

. Факторы, свидетельствующие о несовершенстве законодательства в сфере защиты окружающей среды в Российской Федерации:

вопрос о роли конституций и уставов субъектов Российской Федерации в системе экологического законодательства субъектов Российской Федерации является спорным;

анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать выводы о том, что некоторые положения в области охраны окружающей среды, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере соответствуют ее требованиям;

взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами как принцип правового государства, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т.е. ответственности государства перед гражданами особенно в сфере защиты окружающей среды;

все еще имеется пробельность в правовом регулировании общественных отношений в данной сфере, которую необходимо как можно быстрее ликвидировать;

современное законодательство об уголовной ответственности не учитывает в полной мере социально-экологическую сущность природных объектов как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), триединство водных и иных природных объектов как объекта природы (основного элемента природного комплекса), хозяйствования (пользования) и объекта собственности, а также многоаспектность причиняемого экологическими преступлениями вреда окружающей среде и здоровью граждан;

имеет место несоответствие уголовного законодательства новейшему экологическому законодательству.

В связи с этим возникают серьезные проблемы при определении и разграничении составов уголовных преступлений и административных правонарушений, что создает серьезные проблемы в правоприменительной сфере и влияет на соблюдение федерального и регионального экологического законодательства.

. Одним из направлений развития российского экологического законодательства должно стать нормативное закрепление в нем принципов устойчивого развития как цели движения общества.

Идея стабильности и устойчивого развития получила признание на международных форумах, активно разрабатывается в различных областях современной науки. Многие исследователи рассматривают ее как идею, способную вывести современное общество из экологического кризиса.

. Требует анализа и творческого распространения на нашу действительность зарубежный опыт баснословных штрафов за экологические правонарушения, взимаемых с физических и юридических лиц, рассчитанный на квалифицированный, высокооплачиваемый, социально обеспеченный государственный аппарат и законопослушный средний класс.

. В науке экологического права на разных этапах ее развития, начиная с 60-х годов прошлого века и по настоящее время существовало мнение о необходимости создания кодифицированного законодательного акта, комплексно регулирующего отношения в сфере охраны окружающей природной среды.

По-разному виделось название такого акта: Природоохранительный кодекс, Основы законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, Экологический кодекс.

В последние годы проблема проведения отраслевой кодификации постепенно становится актуальной для российского законодательства об охране окружающей среды и может быть решена в форме разработки и принятия Экологического кодекса Российской Федерации. Сегодня разработка и принятие Экологического кодекса не являются самоцелью, для этого существует ряд объективных причин и предпосылок, исследованных в работе.

Список использованных источников и литературы

1.Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного права (ETS № 172): заключена в Страсбурге 4 ноября 1998 г. // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс», 2012.

2.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Собр. законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

.Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» // Собр. законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.

.Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 249-О «По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 374.

.Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

.Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 12.12.2011) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.04.2012) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

.Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

.Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об экологической экспертизе» // Собр. законодательства РФ. 1995. № 48.Ст. 4556.

.Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об отходах производства и потребления» // Собр. законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

.Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об охране атмосферного воздуха» // Собр. законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

.Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

.Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ (ред. от 05.04.2009) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

.Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

.Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 25.

.Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собр. законодательства РФ. 2006. №1. Ст. 10.

.Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ (ред. от 23.11.2009) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5498.

.Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 26.07.2010) «О недрах» // Собр. законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

.Конституция Республики Дагестан. Принята Конституционным Собранием Республики Дагестан 10 июля 2003 г. С изм. и доп., внесенными Законами РД от 12 октября 2005 г. № 31, от 4 апреля 2006 г. № 21 и от 8 декабря 2006 г. № 63 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство», 2012.

.Закон Курской области от 01.03.2004 № 3-ЗКО (ред. от 01.02.2012) «Об охране окружающей среды на территории Курской области» (принят Курской областной Думой 19.02.2004) // Курская правда. 2004. № 45-46.

.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14 (ред. от 06.02.2007) «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.

.Бакунина Т.С. О некоторых проблемах борьбы с экологическими правонарушениями (по материалам Всероссийского совещания) // Государство и право. 2007. № 1. С. 101-116.

.Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма, 2001. 462 с.

.Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 23-32.

.Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации». М., 2009. 216 с.

.Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. 326 с.

.Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юстицинформ, 2009. 564 с.

.Васильев Д. Судебная защита окружающей среды // Законность. 2007. № 6. С. 32-37.

.Волков Г.А. Кодификация законодательства об охране окружающей среды как реализация единой государственной экологической политики // Экологическое право. 2010. № 6. С. 21-24.

.Гейт Н.А. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 15-19.

.Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 66-74.

.Гражданское общество, правовое государство и право (Материалы Круглого стола) // Государство и право. 2002. № 1. С. 12-50.

.Гражданское общество: истоки и современность. СПб., 2008. 324 с.

.Дубовик О.Л. Уголовно-правовая охрана окружающей среды: история развития, задачи и перспективы (влияние идей В.В. Петрова на формирование и реализацию) // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 23-28.

.Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М.: Новый юрист, 2008. 328 с.

.Дубовик О.Л. Экологическая преступность в Российской Федерации: состояние, тенденции и связи с транснациональной, коррупционной и организованной преступностью // Криминолог. журн. БГУЭП. 2010. № 1. С. 25-32.

.Дубовик О.Л. Экологическая преступность в Европе. М.: Юристъ, 2010. 176 с.

.Ермаков В.Д., Желваков Э.Н. Состояние экологической преступности и деликтности в Российской Федерации // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. М.: Норма, 1996. 216 с.

.Зырянов С.М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 30-36.

.Исаев Б.А., Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Учебное пособие. СПб.: Питер, 2008. 322 с.

.Кичигин Н.В., Хлуденева Н.И. Правовая охрана окружающей среды на местном уровне // Экологическое право. 2011. № 4. С. 27-31.

.Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Юстицинформ, 2004. 28 с.

.Климова Е.А. Уголовно-правовая защита окружающей среды в системе европейского уголовного права // Международное уголовное право и международная юстиция. 2008. № 3. С. 28-34.

.Круглов В.В., Гаевская Е.Ю. Об эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов в РФ // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 194-200.

.Мами К. Правовое государство: социальный идеал и реальность // Законодательство. 2009. № 2. С. 5-7.

.Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2011. 678 с.

.Мирошниченко М. Обращение транспортных прокуроров в суды с исками в связи с нарушениями законодательства об охране окружающей среды // Законность. 2010. № 4. С. 28-34.

.Муртазалиев А.М. Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 4. С. 36-41.

.Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010. 327 с.

.Пешин Н.Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 41-48.

.Плешаков А.М. Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Горюриздат, 1994. 31 с.

.Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля: Материалы круглого стола в Институте законодательства и сравнительного правоведения 9 апреля 2008 г. М.: ИЗиСП, 2008. 142с.

.Светлаков Н.А. Криминологические и уголовно-правовые меры противодействия незаконной рубке, уничтожению или повреждению лесных насаждений (на примере Северо-Западного федерального округа Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 32 с.

.Степаницкий В.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях». М.: Центр охраны дикой природы, 2010. 184 с.

.Суслова Н.В., Добрецов Д.Г. Обеспечение законности в сфере охраны окружающей среды // Законность. 2010. № 9. С. 51-55.

.Тихомирова Л.А. Законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Этапы развития // Право и экономика. 2011. № 2. С. 48-54.

.Травина И.Г. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с незаконной рубкой лесных насаждений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Юстицинформ, 2007. 29 с.

.Хайне Г. Коллективная уголовная ответственность: проблема санкций // Право и политика. 2001. № 7. С. 43-51.

.Шестерюк А.С. Кодификация законодательства об охране окружающей среды: проблемы методологии // Экологическое право. 2010. № 6. С. 12-15.

.Экологическая экспертиза в современной России. Итоги и перспективы. М.: РГГУ, 2006. 132 с.

.URL: #"justify">.URL: http:// www.mvd.ru/ stats/ 10000479/ 10000481/ 7573