Становление и эволюция системы органов внутренних дел в Российской Империи в XIX веке

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра всеобщей истории

Выпускная квалификационная работа

Становление и эволюция системы органов внутренних дел в Российской Империи в XIX веке

Студента 4 курса исторического факультета

Ткачева Т.А.

Направление подготовки

.62 Социально-экономическое образование

Профиль: История

Научный руководитель

доктор исторических наук

профессор Гелла Т.Н.

Орел, 2014.

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие в России происходят серьезные общественно-политические и социально-экономические преобразования. Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности требует при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них исторический опыт прошлого. В этой связи научное и практическое значение имеет изучение истории органов внутренних дел, а именно период создания и становления министерства, определение его роли в механизме государства Российской империи в XIX веке. Исследование исторических процессов в любой сфере государственной и общественной жизни России рассматриваемого периода будет неполным без определения роли Министерства внутренних дел в реализации внутренней политики государства, особенности развития отечественной государственности возможно понять и оценить лишь учитывая специфику организации и деятельности МВД. Этим и характеризуется актуальность выбранной нами темы выпускной квалификационной работы.

Степень разработанности темы работы. Уже с середины XIX в. наблюдается повышенный интерес к изучению проблем изменений во внутренней политике России начала века. Одним из первых к этим вопросам обратился М.И. Богданович в своей монографии «История царствования императора Александра I и России в его время». Значительное внимание формированию и развитию взглядов Александра I уделил А.Н. Пыпин в работе «Общественное движение при Александре I». Вопросы реформирования государственного аппарата были затронуты в работах дворянских историков - Н.К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича. Для темы нашей работы представляют интерес документы, опубликованные в приложениях к этим работам. Так, Н.К. Шильдер опубликовал подлинный французский текст записок Негласного комитета, а также секретное наставление Комитету высшей полиции и Учреждение Комитета общей безопасности. Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа об одном из идеологов реформ 1809-1811 гг. М.М. Сперанском. Рассмотрению проектов преобразований в дореволюционной историографии были также посвящены работы С.Н. Южакова и В.Е. Якушкина. В работах юристов государственной школы И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. О создании министерств в России писали М.В. Довнар-Запольский, С.П. Покровский, А.Н. Филиппов. В своем курсе лекций по истории России XIX в. А.А. Корнилов развивает тезис о противоречиях между правительством и обществом как движущей силе исторического процесса. Определенный вклад в изучение данного периода внесли работы М.Н. Покровского в которых автор рассматривал развитие государственного аппарата с позиции господства торгового капитала. История МВД целенаправленно стала изучаться уже с середины XIX века, когда появилось исследование Н.В. Варадинова. В нем описываются создание и деятельность министерства в первой половине XIX в. В советской историографии внутренняя политика Александра I также освещалась достаточно широко. Этой тематике были посвящены монографии А.В. Предтеченского и С.Б. Окуня, диссертации С.М. Казанцева, А.И. Парусова и М.М. Сафонова. В данных работах преимущественно анализируются проблемы создания и роли министерств в управлении Россией. Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг., начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений России с IX в. до начала XX в. О правительственном аппарате России в XIX в. писал в своей работе и П.А. Зайончковский. В исторической и историко-правовой литературе двух последних десятилетий интерес к истории органов внутренних дел дооктябрьского периода Российского государства значительно возрос. Проблемы организации полицейской системы России, отдельных полицейских структур, центральных органов и местного аппарата полиции империи получили освещение в трудах А.В. Борисова, Л.М. Колодкина, Т.И. Желудковой, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Д.И. Шинджикашвили, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, В.А. Шелкопляс. Были подготовлены и успешно защищены по данной проблематике кандидатские диссертации А.Д. Тимошевской, В.Н. Кручининым, И.В. Михеевой, С.А Лукьяновым, А.О. Костылевым, Ю.В. Гончаровой, В.Е. Иваневским и др. Отдельным аспектам изучаемой проблемы была посвящена диссертация А.В. Борисова о полиции самодержавной России в первой четверти XIX века, в одном из параграфов которой рассматривается Министерство внутренних дел как орган управления полицией. Интересные биографические данные о первых министрах внутренних дел включены в монографию А.В. Борисова, посвященную руководителям этого ведомства с 1802 г. по октябрь 1917 г.

Таким образом, несмотря на большое количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов системы МВД в XIX в., проблема становления Министерства внутренних дел, его места и роли в государственном механизме Российской империи в первое десятилетие XIX в. не получила достаточно полного и глубокого исследования и освещения. Что же касается основных направлений деятельности МВД в исследуемый период и особенно общесоциальных задач, решавшихся министерством, то они практически никем не затрагивались, а лишь перечислялись в некоторых публикациях.

В качестве предмета дипломной работы выступает процесс становления и эволюции системы органов внутренних дел в 19 веке и в частности организационно-правовая основа деятельности министерства внутренних дел, а также подчиненных ему хозяйственных и полицейских органов.

Объектом дипломной работы является изменение государственно-правового статуса министерства внутренних дел на протяжении 19 веке.

Цели и задачи дипломной работы. Целью является выяснение предпосылок создания органов внутренних дел и их реформирования, а также роли и места МВД в системе государственных органов, созданных реформами начала XIX века, изучение эволюции данного министерства на протяжении 19 века.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:

). Выявить причины реформирования системы органов внутренних дел в начале XIX века и предпосылки учреждения министерств.

). Рассмотреть процесс становления органов внутренних дел в первой половине 19 века сквозь призму анализа его структуры и основных направлений деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период.

). Выявить особенности правового положения МВД в новой системе органов государственного управления Российской империи на протяжении XIX века.

). Исследовать процесс эволюции системы ОВД в Российской империи в XIX веке.

Методологической базой дипломной работы является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.

Исследование предмета дипломной работы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.

Положения, выносимые на защиту:

. Создание министерства внутренних дел, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат Российской империи к новым историческим условиям обостряющегося кризиса феодально-крепостнической системы и повысить уровень централизации государственного управления.

. К концу XVIII в. недостатки существовавшей на тот момент коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, привели коллегии к упадку.

Кроме этого, важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции являлось издание в 1782 году «Устава благочиния, или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния.

3. Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств». За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России. Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, стало очередным этапом развития российской государственности.

. К середине XIX века Министерство внутренних дел сформировалось в центральный орган отраслевого управления, наделенный значительным объемом полномочий, позволявшим ему осуществлять не только карательные, но и широкий круг общесоциальных функций. Кроме этого в июле 1837 г. Николаем I было утверждено «Положение о земской полиции». Согласно ему было организовано административное деление с созданием полицейских должностей.

. В 1862 г. происходит реорганизации полицейских органов. Введение «Временных правил об устройстве полиции в губерниях, по общему учреждению управляемых» изменили структуру подразделений и организацию деятельности полиции, при этом законодателями не вносились существенные изменения обязанностей полицейских органов.

. 9 сентября 1867 г. утверждаются «Положения о корпусе жандармов», которые воссоздали в Российской империи институт политической полиции.

. 6 августа 1880 г. вновь последовали преобразования в системе органов внутренних дел. Верховная распорядительная комиссия была закрыта, Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярия ликвидирована, а ее дела сосредоточены в Департаменте государственной полиции Министерства внутренних дел.

. Помимо изменений в структуре политической полиции в годы контрреформ шли преобразовании и в органах общей исполнительной полиции. В 1880-х гг. в ряде мест создаются корпуса сельской стражи, для охраны помещичьих владений от пожаров и порубок.

. В конкретно-исторических условиях начала XIX в. Министерство внутренних дел выступало в качестве оптимального инструмента, позволявшего сочетать интересы экономического развития страны (внедрение капиталистических начал в промышленности, торговле и сельском хозяйстве) и интересы сохранения существующего строя (предотвращение социальных катаклизмов посредством регулирования цен, оказания помощи неимущим, регулирования отношений занятых в народном хозяйстве и работодателей), широко используя в этих целях административные меры.

Теоретическая и практическая значимость дипломной работы состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности Министерства внутренних дел и подчиненных ему хозяйственных и полицейских органов в начале XIX в., в частности, освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности МВД по снабжению населения продовольствием, солью, развитию промышленности и совершенствованию системы здравоохранения и социальной защиты.

Структура и объем дипломной работы обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами.

1. ПРИЧИНЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В НАЧАЛЕ XIX ВЕКА.

.1 Кризис феодально-крепостнической системы как предпосылка реформирования системы управления

Развитие общественных отношений в населенных пунктах Российских империи в 18 веке обусловило необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах. В 1718 году в Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Положительные результаты его деятельности способствовали учреждению четырьмя годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет должность полицмейстера была учреждена, и назначенные на нее чиновники приступили к выполнению служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов Российской империи - Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге. Первые полицейские подразделения практически повсеместно получали названия полицейских контор.

В конце XVIII - начале XIX в. в России происходило дальнейшее развитие капиталистических отношений в условиях разлагающегося феодального строя. Наметился кризис феодально-крепостнической системы, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Экономическое развитие России в начале XIX в. характеризуется расширением внутренней и внешней торговли, ростом городов и городского населения, увеличением числа занятых на производстве рабочих, появлением капиталистической мануфактуры.

Получили развитие новые отрасли промышленности, крупная промышленность, особенно горная, металлургическая, а также текстильная, пищевая. Кризис феодально-крепостнической системы и развитие капиталистических отношений вызвали обострение классовой борьбы в России. Увеличилось число крестьянских выступлений против помещиков и местных властей. В 1797 г. крестьянские волнения были отмечены в 32 губерниях. В 1796 - 1798 гг. произошло 184 выступления крестьян.

К крестьянским волнениям присоединились выступления работных людей против хозяев мануфактур. Выступления эти носили стихийный характер, происходили разрознено, но направленность их была единой - против существующего строя, против феодально-крепостнического гнета.

В среде передовых дворян также зрели антикрепостнические настроения, являющиеся характерными для дворянского этапа освободительного движения.

Царизм, напуганный восстанием Пугачева 1773 - 1775 гг., был охвачен страхом перед новой крестьянской войной. Этот страх усиливался под впечатлением событий в Западной Европе, где только отгремевшая Великая французская буржуазная революция уничтожила абсолютизм. Царское правительство было вынуждено сделать некоторые уступки развивающимся буржуазным отношениям.

Разложение феодальных отношений и развитие капиталистических форм хозяйства, рост антифеодальной борьбы и революционного движения определяли политический курс правительства России. Несмотря на некоторые уступки в области экономического развития, в целом политика русского самодержавия была направлена на защиту феодально-крепостнического строя и подавление антифеодального движения, революционных настроений. Царизм преследовал всякое проявление недовольства существующим строем.

Павел I (1796 - 1801 гг.), стремился укрепить свою абсолютистскую власть, установил усиленную полицейскую опеку над своими подданными, не только над крестьянами, но и над дворянством. Павел I решился даже на некоторое ущемление прав дворян.

Выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми. Были ликвидированы общегубернские дворянские съезды и усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением.

В конце ХVIII в. по мере нарастания кризиса феодально-крепостного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла I в Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города - военные коменданты, которым и подчинена была полиция. Радикальной реорганизации подверглась столичная полиция. Новая ее организационная структура закреплялась в особых правовых актах: Уставе столичного города Санкт-Петербурга, утвержденном императором Павлом I 12 сентября 1798 г., и Уставе столичного города Москвы, также утвержденном императором 17 января 1799 г.

В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга руководство полицией возлагалось на петербургского военного генерал-губернатора, подчиненного непосредственно императору. Его помощником являлся обер-полицмейстер. Город по прежнему делился на части (районы), но полицейский аппарат в них был существенно увеличен. В помощь частному инспектору (так теперь именовался частный пристав, руководивший полицейскими силами части города) были назначены еще два офицера. А в распоряжение квартального унтер-инспектора (квартального надзирателя) приданы два квартальных комиссара, каждый из которых контролировал половину квартала. Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера. Городовые должны были постоянно дежурить в своих кварталах в особых полицейских будках, имевших специальную окраску, выделявшуюся издалека (косыми белыми и черными полосами). Контроль за дежурствами городовых возлагался на квартальных унтер-инспекторов.

Учреждение института городовых положило начало регулярной патрульно-постовой службе в полиции. Аналогичная реформа полиции была проведена и в Москве. Важным элементом реформы явилось образование как в Санкт-Петербурге, так и в Москве специальных следственных органов, так называемых «юстицких криминальных дел департаментов» при городских правлениях. До реформы расследование преступлений проводили частные приставы, околоточные надзиратели или чиновники полицмейстерской канцелярии по поручению полицмейстера. Теперь же в столичной полиции следствие было выделено из полиции и сосредоточено в специальных следственных органах, которые проводили расследования как по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора, так и по делам, поступившим из судов и иных присутственных мест, а также по предложениям генерал-прокурора. Следует отметить, что «юстицкие криминальных дел департаменты» являлись не только следственными, но и судебными органами, судившими за мелкие уголовные преступления и административные правонарушения <#"justify">Недовольные внутренней и внешней политикой Павла I дворяне организовали заговор и устранили царя: в ночь с 11 на 12 марта 1801 г. Павел I был убит. В результате дворцового переворота царский престол унаследовал Александр I, который, как и его предшественники, был убежденным защитником абсолютизма и крепостничества.

Кризис феодально-крепостнической формации породил кризис политической надстройки - самодержавного дворянско-бюрократического государства, что впоследствии и явилось одной из причин создания централизованного полицейского органа - министерства внутренних дел.

1.2 Предпосылки учреждения министерств

Правительству было ясно, что наряду с репрессиями необходимо проводить некоторые уступки, лавировать, маскировать крепостническую сущность своей политики показным либерализмом.

Сразу же после воцарения Александра I последовали указы и распоряжения, восстанавливавшие основные привилегии дворян, пожалованные еще Екатериной II. Были восстановлены в своих правах военные и гражданские чиновники, подвергшиеся гонениям при Павле I, восстановлены дворянские выборы, разрешен свободный въезд и выезд из страны, освобождены из крепостей политические заключенные, объявлена амнистия бежавшим от царского преследования за границу, уничтожена «Тайная экспедиция», подтверждалась жалованная грамота дворянству, был учрежден «Непременный совет» при императоре из представителей дворянской аристократии «для рассмотрения важных государственных дел» и охраны «законности». В области внешней политики также были произведены значительные изменения: были восстановлены торговые и дипломатические отношения с Англией.

В целях укрепления самодержавной власти царским правительством были проведены в первой четверти XIX в. реформы центрального государственного аппарата: 8 сентября 1802 г. был издан манифест об учреждении министерств.

Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирование капиталистического уклада, усиления классовой борьбы, зарождение буржуазно-либеральных настроений среди передовых русских дворян.

Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. Они были созданы в 1717 - 1718 гг. Петром I и строились по единому принципу разделения отраслей государственного управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Полной централизации, однако, достигнуто не было. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны. Коллегия обсуждала и решала все вопросы голосованием, при равенстве голосов принималось то решение, за которое голосовал президент, возглавлявший коллегию.

Разумеется, в условиях абсолютной монархии принцип коллегиальности не всегда соблюдался, и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента.

Коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Морская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Комерц-коллегия, Юстиц-коллегия, осуществлявшая в XVIII в. судебное управление, была создана в Москве 9 мая 1718 г. (в 1722 г. была переведена в Петербург) путем соединения старых судебных приказов: Поместного, Сыскного, Земского, Судных. В соответствии с указом Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и народными судами и была для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились также следственные розыскные дела и сбор сведений о тюремных заключенных.

Контроль деятельности коллегий осуществлял Правительствующий Сенат, учрежденный в 1711 г. Петром I в качестве высшего органа государственного управления и высшего судебного органа. Компетенция Сената определялась царскими указами. В качестве высшего государственного органа Сенат осуществлял контроль за деятельностью приказов, а после их ликвидации - за коллегиями и местными учреждениями. Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции рассматривал жалобы на решения Юстиц-коллегии, Поместного приказа и других судебных мест. Сенат также являлся органом надзора над коллегиями, судебными местами, органами финансового управления и вообще над законностью управления.

К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий.

В 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния. Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). В 1775 г. была создана сельская полиция. В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в нижний земский суд, исполнявший административно-полицейские и судебные функции. Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян.

Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции являлось издание в 1782 году «Устава благочиния, или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния. Уставом вводились специальные служащие городской полиции, определялись ее задачи и компетенция. Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников, избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников. Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению. Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных и гражданских дел, осуществление паспортного режима. Штаты полиции определялись отдельно для каждого города. Полиция в рассматриваемый период была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной полицией.

Юстиц-коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80-х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Для укрепления государственного аппарата царское правительство преобразовало должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре. Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем чрезмерно возрастает власть и круг обязанностей генерал-прокурора.

С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал-прокурора еще более усилились. Частные реорганизации органов государственного управления привели к смещению компетенции и функций органов управления, и коренное их преобразование стало необходимо.

Таким образом, административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.

Таким образом, в преддверии XIX века в Российском государстве уже намечались некоторые попытки преобразования системы внутренних дел, а именно, уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Указанные обстоятельства и явились предпосылками дальнейшего реформирования, становления и эволюции системы ОВД России на протяжении всего XIX века.

полицейских орган феодальный крепостнический

2. МВД В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

.1 Образование, структура и полномочия министерства внутренних дел в первой половине XIX века

В начале XIX века в условиях общего кризиса феодализма в стране нарастает социальная напряженность, обостряются внутренние противоречия. В этой ситуации царское правительство встало на путь лавирования. Особенно характерна такая политика для Александра I.

По его поручению М.М. Сперанский разработал проект государственных преобразований на началах либеральных реформ, весьма ограниченных и непоследовательных. Но эти начинания не нашли поддержки в дворянских кругах. Централизация государственной власти продолжалась.

Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств». За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России.

Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора входила подготовка новых основных законов, кодификация законодательства и реорганизация системы государственного управления. Последнее стало предметом активного обсуждения в так называемом Негласном комитете, созданном Александром I, в который входили его ближайшие друзья и единомышленники: В. Кочубей, П. Строганов, Н. Новосильцев, А. Чарторыйский. Это были отлично образованные, имевшие опыт государственной деятельности молодые люди, хорошо знакомые с организацией правительственных учреждений европейских стран.

Члены Негласного комитета отмечали, что министерства существуют в абсолютистской Австрии и Пруссии, конституционной монархии Англии, республиканской Франции, а потому и в России по примеру большей части европейских государств могут быть образованы министерства, точно определена область действия каждого из них.

Аргументируя необходимость создания министерств, члены Комитета и привлеченные к его деятельности некоторые ученые ссылались и на имевшийся российский опыт. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформированию внутренней политики. Великая французская революция, за событиями которой внимательно следили в России, наполеоновские войны, рост промышленности, торговли приводили к усложнению общественной жизни, ускорению ее темпов, что вызывало необходимость совершенствования системы государственного управления.

Имели значение и субъективные факторы проведения реформы управления. В истории России они всегда играли важную роль. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно- сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. "Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим о всех делах, которые в них производятся". Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства императору и в Сенат. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству. Но поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные распоряжения или получали от него одобрение своих действий, то, как отмечал Н. М, Карамзин, словами:" я имел счастье докладывать об этом Его Величеству и получить от него разрешение…" министр слагал с себя всякую ответственность.

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке и благоустройстве империи; в его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горной, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» - т. е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления.

МВД занималось торговлей (ярмарками), промыслами; наделением казенными землями; реализацией всех мер сначала по усилению крепостничества, а потом по освобождению: крестьян от крепостной зависимости; переселением (в том числе иностранными выходцами); содержанием и обустройством дорог, а также судоходством; медициной и ветеринарией по всей стране; статистикой; почтой; цензурой; обустройством и управлением присоединяемых территорий; приказами общественного призрения; реализацией городских, земских, рекрутских повинностей; взиманием податей и недоимок. Особо выделялись дела евреев и цыган, управление духовными делами других вероисповеданий (протестантство, ислам, иудаизм).

И только потом уже ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д.

По задачам, их характеру и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.

Такое многообразие функций и задач выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

В компетенцию первой из них входило "заведывание делами народного продовольствия и соляной части", а третья - экспедиция государственного хозяйства - занималась вопросами "усовершенствования земледелия", управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась "экспедицией общественного призрения". В ее ведении были больницы, "богоугодные заведения", содержание тюрем.

Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась "экспедицией спокойствия и благочиния" и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагались сбор сведений о происшествиях, предотвращение "ложных слухов". В задачу сельской полиции входило и наблюдение за "повиновением крестьян законной власти", Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию.

Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. (В. П. Кочубей - единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике в честь тысячелетия России, открытом в Новгороде в 1862 году). Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов. Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен ставший затем знаменитым государственным деятелем, "светило российской бюрократии" Михаил Михайлович Сперанский. Канцелярия МВД стала своеобразным штабом, в котором готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.

Для слежения за реорганизациями, происходившими в МВД, при канцелярии было создано "Общество дворян" из 10 человек, которое помимо связей с уездными и губернскими дворянскими собраниями должно было описывать историческое начало и перемены в каждой части министерства.

Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции, Они "не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов", что нередко приводило к реализации ими возможностей, имевшихся у полицейских для получения "небезгрешных доходов". По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи.

Заметным явлением общественно-политической, культурной жизни России в начале XIX века стало издание министерством внутренних дел в 1804-1809 гг. первого в истории страны официального периодического журнала. Он назывался "Санкт-Петербургский журнал". В его издании принимали участие министр внутренних дел В. П. Кочубей, М. М. Сперанский и даже сам император Александр I. В первом разделе журнала публиковались императорские указы, распоряжения Сената, министерств.

Большой общественный резонанс вызвала публикация в "Санкт-Петербургском журнале" отчетов министра внутренних дел о деятельности вверенного ему ведомства. Были обнародованы сведения о количестве умышленных убийств, самоубийств, "нечаянных смертей", т.е. произошедших в результате несчастных случаев, пожаров. Как с удивлением отмечал один из иностранных наблюдателей в России, впервые "публике раскрывались даже возмущения, вызванные неудовольствием крестьян". Во втором разделе журнала публиковались материалы об организации и деятельности государственных учреждений и, в частности, полиции, тюрем в зарубежных странах, а также статьи по вопросам права, экономики.

С 1809 по 1819 год МВД издавало официальную газету "Северная почта". Она выходила два раза в неделю и была важнейшим источником информации для большинства населения страны (особенно в период Отечественной войны 1812 года) о событиях, происходящих в России и за рубежом.

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В. П. Кочубей и М. М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в ниx отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые столы. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.

Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название экспедиции государственного благоустройства. Она состояла из двух отделений и пяти столов. Первый стол первого отделения занимался сбором сведений о всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за "благочинием публичных зрелищ и собраний". Второй стол следил за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, устанавливал штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, контролировал доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовал в организации рекрутского набора в армию. Основной функцией третьего стола было назначение, награждение, увольнение полицейских чиновников.

Во втором отделении экспедиции государственного благоустройства рассматривались жалобы на полицию.

Экспедиция государственного благоустройства была самой большой в министерстве внутренних дел. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 16 тысяч исходящих из него относились к компетенции экспедиции государственного благоустройства. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.

2.2 Реформирование деятельности министерства внутренних дел в первой половине XIX века

В стремлении усовершенствовать государственное устройство России Александр I и его ближайшие друзья доходили до обсуждения вопроса о возможности ограничения самодержавия, введения конституционной монархии. По поручению императора М. М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления - "Введение к уложению государственных законов". Документ предусматривал создание выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и значительную реорганизацию министерств. Реализована была только часть проекта. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест "О разделении государственных дел по министерствам", который предусматривает создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти: проведение рекрутского набора в армию, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудоиспользование осужденных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.

Современники М.М. Сперанского считали, что при создании Министерства полиции был использован опыт Франции, где аналогичное министерство параллельно с Министерством внутренних дел существовало с 1795 года. Многие влиятельные государственные деятели того времени упрекали М.М. Сперанского во "французомании", отнеслись скептически к целесообразности существования в России специального Министерства полиции. В дальнейшем эти взгляды оказали свое влияние на судьбу нового министерства.

О введении Положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 года. Он назывался "Общее учреждение министерств". Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как совет министра, в состав которого входили высшие чиновники министерства и могли приглашаться "сведущие люди"; при директоре Департамента создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.

В силу важности функций, возлагавшихся на Министерство полиции, для него первого было разработано и одновременно с "Общим учреждением министерств" опубликовано "Учреждение и наказ министру полиции", ставшее нормативной основой его организации и деятельности. Составной частью в нем были "Правила особенной ответственности министра полиции". Действуя в "обстоятельствах чрезвычайных" (определение и условия "чрезвычайности" не давались) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра и давая непосредственные распоряжения командирам полков. Специальный параграф "Общего учреждения министерств" предусматривал освобождение министра от ответственности за превышение власти, если он действовал "в видах общей безопасности" .

Первым министром полиции был назначен генерал - адъютант императора Александра I А.Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 года находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе вел переговоры с Наполеоном.

Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 года был С.К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-;1808гг.). Одновременно с управлением Министерством полиции он был генерал-губернатором Санкт-Петербурга. Он был известен как музыкант-любитель и автор либретто популярных в свое время опер.

Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент), а также общей и особенной канцелярии министра.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.

Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД.

Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы. Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также "полиции дел судных", контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения, поимка дезертиров и другие задачи.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

Кроме собственно охранения внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам". Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Такой порядок был, в частности, зафиксирован в "Учреждении министерства финансов", где указывалось, что ''употребление сумм", выделенных для местных губернских органов, должно производиться "под надзором" Министерства полиции.

Это положение соответствовало воззрениям М.М. Сперанского на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к "истинно монархическому", основанному на "неизменных законах", необходимой для "сохранения закона в его непрерывности", для чего полиция "должна иметь в своем ведении всех, кои исполнять их обязаны".

В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.

Вместе с тем Особенная канцелярия министра полиции выполняла и функций политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства, как было предусмотрено в "Общем учреждении министерств", в одно из важнейших его подразделений.

Возрастанию ее значения способствовало и то, что царь, понимая, какая власть сосредотачивается в руках министра полиции, установил порядок, по которому начальник Особенной канцелярии делал ему личные доклады, часто без предварительного согласования со своим непосредственным руководством.

Выполняя функции политической полиции, обладая не меньшей самостоятельностью, чем департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 году состояла из трех подразделений, так называемых "столов", и секретной части. Первый "стол" занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй «стол» собирал «сведения о книжных лавках и типографиях», о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего «стола» входил надзор за религиозными сектами, «подозрительными бродягами». Секретная часть Особенной канцелярии контролировала «размещение по городам высланных из столиц», организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции. Не без участия Особенной канцелярии министра полиции весной 1812 года было сфальсифицировано обвинение М.М. Сперанского в антигосударственной деятельности.

Следует отметить, что Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I существовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся, тайные не только по методам действия, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой части XIX века от предыдущего и последующих периодов. Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата. Наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов.

Проекты ликвидации Министерства полиции, которое, по мнению ставшего с марта 1810 года министром внутренних дел О. П. Козодавлева, «само по себе есть урод», возникли в связи с попытками ревизии реформ М.М. Сперанского. Министерство полиции рассматривалось его противниками как «учрежденное по неправильным понятиям», усложнявшее деятельность губернских органов, увеличивавшее финансовые издержки. Предлагалось возвратить функции управления полицией в МВД. Кроме того, авторы указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве.

В слабости полицейского управления убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались, например, в навозе во дворе полиции, а в остроге арестанты спокойно изготовляли фальшивые ассигнации.

Ликвидация министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В.П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед царем необходимость возвращения функций управления полицией в МВД, ликвидировав не пользовавшееся популярностью Министерство полиции.

После смерти в 1819 году министра полиции С.К. Вязмитинова нового назначения не последовало. Руководство министерством временно передавалось председателю Комитета министров. А управляющий Особенной канцелярией министра полиции докладывал о ее деятельности лично царю.

В конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции. Несколько позже согласно указу общая канцелярия Министерства полиции сливалась с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в МВД.

В МВД Департамент полиции исполнительной как основное структурное подразделение министерства, занимавшееся непосредственно руководством полицейскими органами, подвергся некоторым изменениям. Была расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам.

Исполнение МВД административно-полицейских и некоторых хозяйственных функций рассматривалось как "основанное на здоровом понимании государственных дел в их взаимной связи".

После реорганизации министерства внутренних дел в 1819 году существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило. Ликвидация Министерства полиции и передача его функций в МВД большинством высших чиновников империи расценивалась как правильное решение. Но через несколько лет вновь рассматривался вопрос о создании Министерства полиции. Было это в самом начале царствования императора Николая I.

Таким образом, в данном параграфе мы рассмотрели процесс реформирования созданного в 1802 году Министерства внутренних дел.

2.3 Взаимодействие полицейских органов и министерства внутренних дел

Серьезным потрясением для монархии и нового императора Николая I стало восстание декабристов. В официальным сообщении говорилось, что беспорядки в столице организовали люди "гнусного вида, во фраках". Но Николай I понимал, что целью восставших членов тайных обществ декабристов была смена государственного устройства, реорганизация аппарата управления. (В том числе и полиции. В бумагах П.И. Пестеля обнаружили проекты создания тайной полиции и использования жандармов для охраны правопорядка). На допросах арестованные декабристы приводили убедительные примеры недостатков в деятельности государственного аппарата, в том числе полиции. В частности, образование, а затем упразднение Министерства полиции декабрист В.И. Штейнгель охарактеризовал как свидетельство "растерянности и непостоянства правительства в управлении государством". Критика злоупотреблений полиции была одним из направлений антиправительственной пропаганды декабристов. Николай I считал, что главным недостатком в деятельности государственного аппарата, особенно его местных органов, является слабый контроль за ними со стороны центральных органов власти и управления. Новый император не без основания полагал, что в период царствования его предшественника многочисленные реформы органов государственного управления не дали желаемого эффекта. В центральных и местных учреждениях ослабла исполнительская дисциплина, было много злоупотреблений. Это вызывало большое недовольство в обществе.

Начальник Особенной канцелярии МВД докладывал царю о настроениях, царящих в кругах столичного общества. "Все ждут если не полного преобразования, то хоть исправления в порядке управления". Николай I не собирался проводить существенных реформ государственного управления, ограничившись совершенствованием существующей системы и созданием нового органа политической полиции, что было естественно после тех потрясений, которые он испытал в период восстания декабристов.

Как писал генерал-адъютант царя А.X. Бенкендорф, направляя ему проект создания нового органа политической полиции: "События 14 декабря и страшный заговор, подготовлявший уже более десяти лет эти события, вполне доказывают ничтожность нашей полиции и необходимость организовать новую полицейскую власть по обдуманному плану, приведенному как можно быстрее в исполнение". В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского Величества канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.Отделение объявлялось органом "высшей полиции". Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о "всех без исключения происшествиях", а также статистических сведений "до полиции относящихся".

В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам.

Более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов руководства политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.

Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для "обозрения настоящего положения всех частей управления" и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В. П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а "для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиций и для проверки получаемых известий..." командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД "в звании товарища министра или ином для него приемлемом". Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника "высшей полиции" не возможно "в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора".

Попытка А.А. Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.

Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. К участию в работе совета министра по-прежнему привлекались "сведущие люди". Для чиновников МВД была введена новая форма. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - "Журнал Министерства внутренних дел". В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.

В 1832 году надзор за строительством и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Тогда же в состав МВД вошло выделенное из министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Передача его в состав МВД объяснялась тем, что в понятие охрана общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства.

Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции министерства внутренних дел по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в МВД в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. А в 1842 году министр внутренних дел граф Л. А. Перовский, убежденный в том, что "министерство не может полагаться на точное и верное исполнение своих постановлений, если само не наблюдает за точностью исполнения", сделал обязательными длительные командировки и для директора Департамента полиции.

Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: "отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел". Тогда же, справедливо ссылаясь на увеличение объема работы, министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию, сказавшуюся на характере деятельности МВД.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.

В 1850 году в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц. В Департаменте полиции исполнительной, руководившем деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников.

Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы - отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Николай Алексеевич Милютин, министр внутренних дел граф Сергей Степанович Ланской. О последнем А. И. Герцен писал: "за ним останется почетная память: ни русский народ, ни история не забудут того из министров, который работал в пользу освобождения крестьян". МВД приняло действенные меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.

2.4 Организация деятельности полицейских органов на местах

Система местных органов полиции в России стала складываться в конце XVIII века, в царствование Екатерины II. В 1775 году, после подавления восстания под руководством Е.И. Пугачева, во время которого власть поняла опасность слабости местного административного аппарата и отсутствия сельской полиции, была проведена существенная реорганизация органов местного управления. В "Учреждении для управления губерний", изданном в 1775 году, было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда. Он выполнял административно-полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего суда и его руководитель - земский исправник (называвшийся также капитан-исправником) выбирались на уездном дворянском собрании и утверждались в должности губернатором, которому и подчинялись.

Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные "смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых". За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. В "Учреждении для управления губерний" имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и "благочинием" в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, мостов, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде.

На капитан-исправника возлагалась также обязанность "поощрять не только земледельцев к трудолюбию.., но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью".

Специализированная городская полиция кроме Санкт-Петербурга и Москвы существовала в столицах губерний, других крупных городах, а также там, где не было военного гарнизона. Согласно "Учреждению для управления губерний" главой администрации и полиции уездного города был городничий. Его функции определялись специальной инструкцией, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику. В столицах губерний вводилась должность обер-полицмейстера. Ни капитан-исправник как руководитель сельской полиции, ни городничий, а впоследствии полицмейстеры уездных городов не подчинялись обер-полицмейстеру, находившемуся в столице губернии. Специализированного органа управления полицией в масштабе губернии в дореволюционной России не было.

Развитие промышленности, торговли, рост городского населения ставили перед властью задачу приведения городского административно-полицейского аппарата в соответствие с новыми условиями. Для решения этой проблемы в 1782 году был издан "Устав благочиния", согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция.

В состав Управы благочиния входил городничий или полицмейстер и подчинявшиеся им приставы уголовных и гражданских дел, а также два выборных, от купечества и ремесленников города. Подчиняясь непосредственно губернскому правлению, Управа благочиния выполняла и административно-хозяйственные функции, следя за исправностью городских сооружений, чистотой улиц и т.п. Кроме того она выполняла и судебные функций, рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела.

С введением "Устава благочиния" город стал делиться на относительно самостоятельные административно-полицейские части. В основу разделения был положен статистический принцип. Части делились на кварталы по 50-100 дворов. Частный пристав, ответственный за "порядок и благочиние" в своей части, назначаемый на должность губернским правлением, имел в распоряжении двух полицейских сержантов, а в больших городах - полицейскую команду.

В "Уставе благочиния" рекомендовалось более опытных и хорошо исполняющих свои обязанности полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым создавались условия продвижения по службе, основанием чего являлась выслуга лет и положительная аттестация со стороны руководства.

В 1797 году в царствование Павла I Управы благочиния были ликвидированы, но уже в 1801 году среди первых указов нового императора Александра I был указ об их восстановлении.

Создание министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией не могло не сказаться на организации и деятельности местных полицейских учреждений. В 1802 году на основании материалов, подготовленных МВД, был издан Указ "О средствах к исправлению полиции в городах", который наряду с "Уставом благочиния" стал основным нормативным актом, определявшим устройство, функции, компетенцию городских полицейских учреждений в начале XIX века.

Министерство внутренних дел совместно с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города и подготовки инструкций ее руководителям. С 1803 по 1825 год были установлены штаты и утверждены инструкции для полиции почти ста городов. Инструкции учитывали экономические, социально-демографические особенности каждого города.

После того, как в 1816 году император Александр I посетил ряд губерний и обратил внимание на то, что полиция не всегда хорошо исполняет свои обязанности, особенно по поддержанию порядка на улицах, последовал указ, обязывавший Министерство полиции на основании Положения "О средствах к исправлению полиции в городах" 1803 года пересматривать полицейские штаты городов, подбирать на службу в полицию достойных чиновников, контролировать правильность и целесообразность разделения городов на полицейские части и кварталы.

Таким образом, в начале XIX века основное внимание уделялось организационно-штатному укреплению городской полиции. Этим активно занималось МВД, а в 1811-1819 гг. - Министерство полиции. Функции городской полиции оставались в основном такими же, какими они были установлены еще в Уставе благочиния 1782 года. Их некоторое расширение произошло после того, как на полицию был возложен контроль за соблюдением правил, установленных согласно так называемой "гильдейской реформы" 1824 года для крестьян и мещан, занимавшихся торгово-промышленной деятельностью в городе.

Министерство внутренних дел приняло меры и по совершенствованию деятельности сельской полиции, организация и функции которой по-прежнему определялись "Учреждением для управления губерний" 1775 года. В 1804 году министерство получило право назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников в случае необходимости без проведения дворянских уездных собраний.

Для усиления контроля за деятельностью сельской полиции Министерство внутренних дел вело для капитан-исправника специальный журнал, в котором он должен был фиксировать все происшествия, отражать деятельность полиции и регулярно представлять его в губернское правление. Очень важным для повышения оперативности в деятельности нижнего земского суда было предоставление ему права взаимодействия с полицейскими, минуя губернское правление.

Кроме городской и сельской полиции в начале XIX века на рудниках, транспорте, а также ряде крупных заводов и прилегающей к ним местности существовали ведомственные полицейские органы. "Горная полиция" подчинялась непосредственно управляющему рудником, а на частных - представителю государства - берг-инспектору. В близлежащих деревнях и селах назначался так называемый "горный исправник", являвшийся членом нижнего земского суда уезда, в котором находилось горнодобывающее предприятие. На ряде крупных военных заводов, по примеру Тульских оружейных, также создавалась своя полиция, управлявшаяся полицмейстером, подчиненным директору предприятия.

В 1809 году был создан орган центрального управления путями сообщений - Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций. Вся территория страны разделялась на десять округов, в каждом из которых был директор водяных и сухопутных коммуникаций. В округе создавалась специализированная транспортная полиция, задачей которой являлось обеспечение безопасности на речном, шоссейном транспорте, сопровождение и предотвращение хищений грузов. Полицейские команды Дирекции формировались директором округа, подчинялись ему и действовали независимо от местной администрации, городской и сельской полиции.

На развитие органов полиции оказала влияние и военно-политическая обстановка в Европе. На заседании Комитета министров с участием царя в начале 1812 г. было решено усилить полицию западных губерний, увеличив количество заседателей нижнего земского суда и выделив в их распоряжение значительные денежные средства.

В изданных накануне войны "Правилах для управления Главнокомандующим действующей армией в губерниях, объявленных на военном положении" руководство полицией входило в компетенцию главнокомандующего.

Организация, функции, правовое положение полиции Санкт- Петербурга и Москвы в силу их особенного политико-административного значения были иными. Генерал-губернаторы Москвы и Санкт-Петербурга, руководившие полицией, отвечали за свои действия только и непосредственно перед императором.

В 1804 году Петербургская полиция была разделена на внутреннюю и внешнюю части. Внутреннюю часть составляли собственно управы благочиния, руководившие деятельностью частных приставов, квартальных надзирателей. Они обеспечивали исполнение распоряжений городских властей, осуществляли производство предварительного следствия, контролировали деятельность торговых заведений и следили за соблюдением паспортного режима. Внешняя часть представляла собой, по существу, специализированную наружную службу полиции, не связанную рамками полицейской части, квартала. В ее задачи входило поддержание порядка, патрулирование по городу. Несли эту службу полицмейстеры и находившиеся в их подчинении полицейские команды, а также команда ночной и пожарной стражи. Общее руководство внутренней и внешней частью осуществлялось обер-полицмейстером.

Реорганизация полиции Москвы произошла с учетом большой территории старой столицы, ее традиционной связи с ближайшими деревнями.

Было признано целесообразным усилить взаимодействие Московской городской и уездной полиции, предоставить городской полиции право действовать в уезде без обращения к уездному исправнику. Согласно Указу "О соединении московской градской полиции с земскою" Московский уезд в полицейском отношении разделялся на шесть станов, примыкавших к городу. В каждый стан из городских квартальных надзирателей назначался становой пристав, хотя и подчинявшийся капитан-исправнику, но в своем стане обязанный выполнять все распоряжения городской полиции, не обращаясь к уездной полиции.

В Петербурге некоторые близлежащие селения присоединялись на правах квартала к какой-либо части города, подчиняясь частному приставу. А в 1824 году все населенные места, примыкавшие к городу, вошли в состав отдельного полицейского участка, независимо от уездной полиции. В этот участок назначался специальный заседатель, имевший в своем подчинении полицейских унтер-офицеров и конных жандармов. Надзирая за порядком в пригородных селениях, заседатель участка подчинялся обер-полицмейстеру города, находясь, по существу, на положении городского частного пристава.

Таким образом, в столицах происходил процесс сосредоточения руководства городской и сельской полиции в едином уездном полицейском управлении, что в масштабах всей страны было осуществлено только во второй половине XIX века.

Для более действенного контроля соблюдения паспортного режима и за приезжавшими в столицы в 1809 году в Москве и Петербурге создаются конторы адресов, являвшиеся отделениями столичной полиции. Все приезжавшие в столицы на постоянное жительство, работы по найму обязывались регистрироваться в конторе адресов, за исполнением чего следили частные приставы, квартальные надзиратели.

В Петербурге в конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, связанное с особенной канцелярией при министре полиции, контролирующей выдачу иностранных паспортов.

К мерам, применяемым для соблюдения тишины и спокойствия в столицах, где с увеличением населения, оживлением торговли, промышленности развивался такой род предпринимательской деятельности, как содержание гостиниц, ресторанов, кофейных домов, относится издание специальных правил о порядке их открытия и проживания в гостиницах. Эти правила были, по существу, дополнением к "Уставу благочиния", и контроль их соблюдения вошел в компетенцию столичной полиции. При нарушении правил подлежали ответственности не только владельцы гостиниц, трактиров, но и полиция той части города, где они находились. Вопрос об ответственности полиции решался обер-полицмейстером или же самим военным генерал- губернатором столицы. Впоследствии с распространением этих правил на все города империи контроль их соблюдения возлагается на городскую полицию.

В столицах впервые к охране общественного порядка и содействию полиции стали привлекаться жандармские формирования, созданные в 1815 году для поддержания порядка в войсках.

Жандармские эскадроны Москвы и Санкт-Петербурга находились в распоряжении столичных обер-полицмейстеров и использовались ими, главным образом, для поддержания порядка в местах большого скопления людей, во время праздников и т. п.

Таким образом, создание в 1802 году Министерства внутренних дел, в котором сосредоточивалось руководство полицейскими учреждениями, позволило более эффективно управлять ими, производить изменения в их организации, деятельности с учетом социально-экономических, демографических, политических факторов. В то же время функции, компетенция полиции в начале XIX века в основном оставались такими, какими они были определены еще в конце XVIII века в «Учреждении для управления губерний» 1775 года и в «Уставе благочиния» 1782 года.

2.5 Реформирование местных органов полиции в первой половине XIX века

Внутриполитический курс императора Николая I, предусматривавший усиление контроля над деятельностью администрации, укрепление исполнительской дисциплины, не предполагал реформ государственных учреждений. В частности, изменений в организации, функциях, компетенции местных полицейских органов. Достаточно стабильной была и их штатная численность. Пересмотр полицейских штатов, периодически происходивший в городах, как правило, заканчивался утверждением установленного ранее числа полицейских. Это объяснялось тем, что при утверждении штатов полиции для каждого города в начале XIX века были учтены все его социально-экономические, демографические характеристики, мало изменившиеся к середине века. Медленный рост промышленности и стабильность городского населения влияли и на достаточно постоянный, невысокий уровень преступности в городах. Тяжкие преступления были довольно редки и, как правило, носили очевидный характер, совершались в состоянии опьянения. Поэтому остроты проблемы их раскрываемости не существовало.

Так, например, в Москве при населении 370 тысяч человек в середине XIX века совершалось 5-6 убийств, 2-3 грабежа и разбоя в год, около четырехсот случаев мошенничества и семисот краж, примерно две трети которых раскрывались. Поэтому не возникал вопрос о реорганизации и увеличении штатов городской полиции.

Характерным для организации и деятельности городской полиции того времени было стремление усилить наружную постовую службу, для чего во многих городах увеличивалось число так называемых «полицейских будок». Нередко, особенно в столицах, это были достаточно удобные и приемлемые в архитектурном отношении сооружения. Пример внимательного отношения к их строительству и содержанию подал сам император Николай I, посетивший несколько образцовых полицейских будок. Это было одним из проявлений заботы правительства о престиже власти, полиции и отчасти о ее безопасности.

В середине XIX века сохранились особенности в организации и положении петербургской полиции. В 1838 году после проведения многолетней ревизии столичной полиции императором было утверждено новое положение, регламентирующее ее организацию и деятельность.

Город разделялся на 13 частей и 56 кварталов. Во главе каждой части Санкт-Петербурга было два частных пристава - один «для дел полиции исполнительной и распорядительной», второй - «для расследования, следствия о преступлениях». Таким образом, на уровне полицейской части Санкт-Петербурга было два самостоятельных руководителя, один из которых отвечал за административную, оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка, второй контролировал проведение дознания и следствия. Наряду с укреплением частей в столице создавалось новое звено в полицейском управлении в виде полицмейстера. Назначались три полицмейстера, в ведении каждого из которых было несколько полицейских частей города, что обеспечивало необходимое единство в их деятельности. Ежедневно полицмейстер принимал доклады частных приставов и давал распоряжения.

Санкт-Петербургский полицмейстер имел достаточно высокий чин пятого класса, соответствующий по Табелю о рангах армейскому генералу. В распоряжении губернского прокурора имелись чиновники, которые могли надзирать за соблюдением законов в деятельности частных приставов. Во главе всей полиции города был санкт-петербургский обер-полицмейстер, назначавшийся императором и обязанный представлять ему периодические доклады о положении дел в городе и подчинявшийся генерал-губернатору столицы. Санкт-Петербургский обер-полицмейстер в силу своего особого положения был по существу независимым и от министра внутренних дел.

Укреплению столичной полиции уделялось постоянное внимание. В распоряжении полицмейстеров имелись сформированные из отставных солдат и унтер-офицеров пешие полицейские команды и команды городских стражей. В каждой части города был так называемый съезжий дом, в котором располагались частные приставы, городовые унтер-офицеры, имелись помещения для арестантов и для приведения в исполнение приговоров в виде телесных наказаний. На территории части располагалось несколько полицейских будок: достаточно больших, отапливаемых помещений, в которых круглосуточно находился один из городовых полицейских и мог располагаться усиленный ночной полицейский дозор.

Для укрепления кадрового состава столичной полиции были приняты меры по организации общей и профессиональной подготовки ее сотрудников. В 1838 году унтер-офицерам полиции Санкт-Петербурга предоставляется возможность после сдачи соответствующего экзамена получить первый классный чин, т.е. стать чиновником 14-го класса. Это освобождало от телесных наказаний и давало право на повышение жалованья в два раза. Право на сдачу экзамена предоставлялось при безупречной службе унтер-офицера.

Экзаменующийся должен был показать знание «Краткого катехизиса», т.е. основных положений и норм морали христианского учения, умение бегло и грамотно читать и писать, выполнять арифметические действия. Он обязан был знать инструкции для квартального надзирателя, правила ведения служебной переписки и статистического учета правонарушений, а также «порядок, соблюдаемый при отыскании людей, укрывающихся от полиции», и «правила первоначальных следственных действий».

Порядок отбора кандидатур и программа экзаменов для полицейских унтер-офицеров были утверждены императором. Не сдавший экзамен в первый раз имел право на вторую попытку. Сдача экзамена третий раз запрещалась.

Для улучшения деятельности столичной полиции и повышения престижа должности полицейского на службу в санкт-петербургскую полицию были приглашены выпускники привилегированного, одного из лучших учебных заведений страны, Училища правоведения.

В Санкт-Петербурге - городе чиновников и военных - достаточно строго соблюдался паспортный режим, что положительно влияло на состояние преступности. В 1831 году было совершено в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, где жителей было в три раза больше, чем в столице Российской империи.

Развитие Министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией, выполнение им контрольно-аналитических функций позволяло правительству более отчетливо видеть недостатки в организации и деятельности местных полицейских учреждений, принимать меры к их исправлению.

Наиболее слабым звеном в системе полицейских органов была сельская полиция, не изменившаяся со времени ее образования согласно «Учреждению для управления губерний» 1775 года. По-прежнему сельская полиция существовала в виде нижнего земского суда, состоявшего из капитан-исправника, нескольких его помощников в лице земских заседателей, а также сотских и десятских из числа крестьян уезда. Последние, как правило, неохотно выполняли полицейскую повинность, так как им приходилось сочетать ее с крестьянским трудом.

Таким образом, на всю территорию уезда было несколько штатных полицейских служащих, находившихся в постоянных разъездах и обязанных, помимо борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, выполнять различные поручения губернатора. Зависимость от губернской постоянно растущей бюрократии, карательная направленность деятельности и мздоимство часто вступали в противоречие с дворянским представлением о чести и достоинстве представителя этого сословия и заставляли их избегать службы в нижнем земском суде.

В 1832 году император Николай I обратился к дворянству, чтобы оно не уклонялось от службы в уездной полиции, избирало бы на эти должности людей достойных имени блюстителей общественного порядка. Это обращение было подкреплено повышением оклада служащих сельской полиции, причем сделано это было за счет увеличения налога с крестьян. В сельскую полицию на должности сотских, десятских разрешено было брать вместо крестьян отставных солдат на условиях, определяемых местной администрацией.

Однако меры, проведенные для укрепления сельской полиции, были признаны недостаточными. Министр внутренних дел граф Д.Н. Блудов, один из крупнейших государственных деятелей России XIX века, подготовил новое Положение о земской полиции, утвержденное Николаем I в июле 1837 г. Согласно ему в уезде создавались участки-станы, что повлекло за собой увеличение количества полицейских. В каждом из станов предусматривался участковый заседатель, он же - становой пристав, назначавшийся губернатором из кандидатов, представленных дворянским уездным собранием, что расширяло штат земского суда.

Учреждение должности станового пристава, ответственного за «тишину и порядок» в части уезда, в которой он постоянно находился, имея в своем подчинении рассыльных, сотских и десятских, значительно усиливало сельскую полицию. Этому также способствовало создание постоянной канцелярии уездного земского суда, как аппарата управления сельской полицией. С 1857 года нижний земский суд как орган сельской полиции стал именоваться просто земским судом. В официальных документах руководитель сельской полиции - земский исправник перестал именоваться капитан-исправником. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации. Подчинение канцелярии уездного земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило к фактическому единоначалию в руководстве сельской полицией, сохраняя коллегиальность в исполнении его судебных функций.

В состав земского суда помимо земского исправника и заседателей, выбираемых на уездном дворянском собрании, вводились два представителя от казенных (государственных) крестьян, называвшиеся сельскими заседателями.

В «Положении о земской полиции» 1837 года была предпринята попытка более точно определить функции полиции и ее должностных лиц. Однако разработчики не смогли внести в документ что-то кардинально новое. Функции и задачи полиции в 1837 году мало чем отличались от тех, которые были возложены на нее еще в 1775 году «Учреждением для управления губерний». Объяснялось это, прежде всего, тем, что нижний земский суд, капитан-исправник, становой пристав были основным звеном уездного управления, и на них по-прежнему кроме полицейских, возлагались многие другие административно-хозяйственные функции. Создать всесословные органы местного самоуправления и передать им исполнение некоторых административно-хозяйственных функций в условиях сохранения крепостного права было практически невозможно. Тем не менее, новый нормативный акт о земской полиции, безусловно, имел положительное значение.

В «Положении о земской полиции» 1837 года более четко определялся порядок ее взаимодействия с другими учреждениями. Проводя предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным на территории уезда, земский суд получил право за "малые вины" (административные правонарушения) применять исправительные наказания. К "малым винам" относилось пьянство, нарушение общественного порядка, а также "кражи-мошенничества и всякие обманы", нанесение ущерба не свыше 20 рублей и совершенные одним лицом не более трех, раз.

В 1838 году было создано Министерство государственных имуществ и ему в подчинение из Министерства внутренних дел была передана полиция казенных имений, состоящая из назначаемых чиновников, а не выбираемых на дворянских собраниях.

Развитие полицейских органов в XIX веке до начала реформ 60-70-х годов характеризовалось в основном совершенствованием их организационной структуры. Целью осуществлявшихся мероприятий было стремление обеспечить более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка. Стабильность социально-экономического, государственного строя, невысокий уровень преступности не вызывали потребности коренных, глубоких изменений в политико-правовой сфере, а следовательно и в реорганизации судебных, полицейских учреждений.

3. МВД ВО ВТРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Вторая половина ХIХ века характеризуется исследователями как время раскрепощения общественной жизни в России. В этот период было отменено крепостное право, проведены глубокие буржуазные реформы, введено земское самоуправление в сельской местности и в городах. В этот период студенты получили большую свободу, либеральнее стало законодательство о печати. Военная реформа положила начало массовой всесословной армии на основе обязательной воинской повинности. Россия становилась капиталистической страной.

В то же время наиболее радикальные и оппозиционные элементы в стране были недовольны происходившими преобразованиями. Тем, что значительная часть земли осталась за помещиками, сохранилась абсолютная монархия, по-прежнему велик был полицейский произвол. Отсутствовала конституция. Выросшая численно и образовавшая свою касту разночинская интеллигенция создала тайные революционные кружки и организации, ставшие постоянным фактором общественной жизни. Вдохновляли ее революционные идеи А.И. Герцена, Н.П. Огарева, Н.Г. Чернышевского, А.Н. Добролюбова, позднее М.А. Бакунина, Л.П. Лаврова, П.Н. Ткачева, Н.К. Михайловского. В 80-е годы начали создаваться первые марксистские кружки и группы, ставившие своей целью свержение не только самодержавия, но и капиталистического строя.

С самого начала царствования Александра II политический сыск в России находился в состоянии упадка. Органы Третьего отделения как в центре, так и на местах пребывали в большом кризисе. Поэтому новый царь вынужден был принимать меры по его укреплению. Это вызывалось острой необходимостью. Только за 1857-1861 годы в стране произошло 2 165 крестьянских волнений.

Беглый анализ организации МВД и полиции второй половины XIX века показывает, что функции политической полиции могли выполняться и полицией, и жандармерией, или быть «равномерно» распределенными между ними: в любом случае в работе, выполнявшейся ранее III отделением (и другими аналогичными структурами), государство продолжало нуждаться.

3.1 Реформирование органов внутренних дел Российской империи в 60 - 80 гг. XIX века

После проведения крестьянской реформы 1861 г. наступил новый период в развитии Российской империи. Начавшиеся капиталистические отношения в стране, требовали продолжения либеральных преобразований во многих сферах общественной деятельности. Для их реализации, в новых условиях, необходимо было реформирование правоохранительной системы, которая бы могла адекватно реагировать на вызовы времени.

В связи с этим, уже в 1862 г. происходит реорганизации полицейских органов. Введение «Временных правил об устройстве полиции в губерниях, по общему учреждению управляемых» изменили структуру подразделений и организацию деятельности полиции. В соответствии с принятыми нормами городская и земская полиция объединялись в уездную полицию. Но между тем в столицах, губернских и крупных уездных городах сохранялась отдельная городская полиция. В городе начальником полицейского управления оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом; в его подчинении был один офицер и один канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками, как низшими чинами полиции. Уездное полицейское управление возглавлял - исправник. Сами же уезды делились на станы, во главе которых стояли приставы, а непосредственно на местах, в селениях, находились сотские и десятские. Реформа 1862 г. изменила структуру исполнительной полиции, при этом законодателями не вносились существенные изменения обязанностей полицейских органов.

Однако в стране вместе с либеральными реформами шло и развитие революционного движения, в которое втягивалось все больше народных масс. Некоторые народовольческие организации в своей деятельности стали использовать политический террор и ставили своей задачей убийство монарха и высших сановников. В результате только на Александра II за 1866 и 1867 годы было совершенно два покушения. Власть, конечно же, не могла это оставить без внимания. И в ответ на второе покушение 9 сентября 1867 г. утверждаются «Положения о корпусе жандармов». В итоге 8 округов реорганизовали в Главное управление, управления Казанского, Варшавского и Сибирского округов, 56 (позже 73) губернских жандармских управлений (ГЖУ), 50 уездных управлений Северо-Западного края, наблюдательный состав, 22 жандармских управления железных дорог, 13 (позже 23) городских конных и крепостных жандармских команд, 2 жандармских дивизиона (Санкт-Петербургский, Московский, а с1900 г. - Варшавский).

Губернские жандармские управления состояли из территориальных и функционально-отраслевых подразделений. Территориальные отделения охватывали один или несколько уездов, функционально-отраслевые входили в канцелярию управления и делились по основным направлениям деятельности на части: общего руководства, розыскную, следственную, политической благонадежности.

Столичные дивизионы и конные городские команды предполагалось использовать при приведении в исполнении правительственных распоряжений и приговоров суда в случаях надобности; преследовании разбойников и рассеянии законом запрещенных скопищ; усмирении буйств и восстановлении нарушенного порядка; преследовании и поимке лиц с запрещенными и тайно провозимыми товарами; препровождении важных преступников и арестантов; для охранения порядка на парадах войск, народных гуляниях и пр.

С 1873 г. сословный принцип устройства на службу в полицию заменили свободным. Жалование в органах полиции служащие получали наравне с военными. Поступающий в полицию, представлял благожелательные отзывы и справки из учреждений, где ранее служил. На посты околоточных надзирателей принимали служивших в военной или гражданской службе, не моложе 21 и не старше 40 лет, хорошо грамотные, развитые и видной наружности. Как и раньше, стремились в первую очередь принять в полицию отставных солдат и унтер-офицеров. Комиссия проверяла их знания обязанностей полицейского. Без документа об образовании представляемый к первому классному чину должен был выдержать экзамен в объеме уездного училища или иметь стаж полицейской службы не менее 5 лет.

В 1875 году корпус жандармов стал отдельным. В его составе существовали конно-полицейские части и конные городские команды. Дивизион делился на два кавалерийских эскадрона. Когда оперативная обстановка в городе не требовала дивизиона в полном составе, в распоряжение частных приставов выделили пешие и конные жандармские патрули, несшие службу на наиболее сложных маршрутах.

Не прекращающиеся развитие революционного движения и рост общеуголовной преступности в период либеральных реформ, ставят перед властными органами новую проблему. Для ее разрешения законодатели берут курс на преобразование уездной полиции и ее количественное увеличение.

С утверждения «Временного положения» 9 июня 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений ввели оплачиваемые посты 5 000 конно-полицейских урядников в 46 губерниях, подчинявшимся становым приставам и руководивших сотскими в селениях. На учреждение первоначального числа урядников министерством было отпущено 1 897 250 руб. Министерство внутренних дел само производило распределение урядников по губерниям, к примеру.

Институт полицейских урядников осуществлял охрану правопорядка, предупреждал и пресекал преступления, проводил дознание по уголовным делам, контролировал питейные заведения, исправное состояние дорог, мостов и т. д., соблюдение санитарных правил (содержание колодцев, чистку улиц и т.д.), правил охоты и рыболовства, хранение, ношение и использование оружия и др. Кроме того полицейские урядники должны были постоянно проживать на своем участке и без разрешения руководства не отлучаться.

Возложенные функциональные обязанности на урядников должны были положительно отразиться на борьбе с преступность, поддержании общественного спокойствия и порядка в сельской местности. Но низкая оплата труда стала причиной прихода на должности полицейских урядников малообразованных, зачастую ведущих аморальный образ жизни людей, которые не добросовестно выполняли свои должностные обязанности и нередко совершали коррупционные действия, а также должностные преступления. В связи с данным положением дел институт полицейских урядников просуществовал до 1903 года, когда участковые урядники были сокращены, и вводилась полицейская стража.

Примерно в это же время в крупных городах создается конно-полицейская стража. Ее основное предназначение состояло в том, чтобы «при каких - либо экстренных обстоятельствах в одном пункте можно было бы сосредоточить с должной быстротой достаточное количество вооруженной силы, проникнутой духом дисциплины…». Такие отряды конной полиции создаются в ряде крупных городов: Одесса, Харьков, Казань, Самара, Нижний Новгород и другие.

Ряд террористических актов и взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. привели к подписанию указа о создании «Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия». Возглавил ее генерал М.Т. Лорис-Меликов. Главными задачами комиссии были: объединение всех карательных органов для борьбы с революционным движением, экстренный разбор всех политических дел, ускорение судебного рассмотрения дел и административная расправа с частью арестованных, установление надзора и т.п.

Подавляющее большинство этих дел Лорис-Меликов рассматривал лично. В докладе царю 26 июля 1880 г. Лорис-Меликов отмечал, что ввиду выполнения Верховной распорядительной комиссией своей основной задачи, на будущее охрану государства и общественного спокойствия, следует сосредоточить в Министерстве внутренних дел, которое могло бы продолжить дело подлежащей закрытию Верховной распорядительной комиссии.

Кроме того в докладной записке царю Лорис-Меликов предложил преобразование полиции. Предлагалась централизация общей и политической полиции (жандармерии) в ведении Министерства внутренних дел с ликвидацией Третьего отделения. И 6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия была закрыта; Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярия ликвидирована, а ее дела сосредоточены в Департаменте государственной полиции Министерства внутренних дел. На министра внутренних дел возлагалось заведование корпусом жандармов на правах шефа корпуса. Это объединение политической и общей полиции было подготовлено связью и параллелизмом их работы, наблюдаемым уже с 60-х годов XIX в. в деле борьбы с революционным движением. Первым министром внутренних дел, наследовавшим права главного начальника Верховной распорядительной комиссии, был Лорис-Меликов.

Несмотря на все усилия правоохранительных органов 1 марта 1881 г. был убит Александр II. Новый император Александр III предпочел свернуть с курса либеральных реформ и начал процесс «полицеизации» страны. В августе принимаются положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», наделившие сотрудников полиции дополнительными правами.

В 1882 г. утверждаются Положения об устройстве секретной полиции в Империи», основанной на системе розыскных охранных отделений в Отдельном корпусе жандармов и полиции по образцу существующих в столицах отделений по охранению общественного порядка и спокойствия под руководством Департамента государственной полиции. Их штат могли комплектовать офицерами жандармерии и гражданскими чиновниками.

Помимо изменений в структуре политической полиции в годы контрреформ шли преобразовании и в органах общей исполнительной полиции. В 1880-х гг. в ряде мест создаются корпуса сельской стражи, для охраны помещичьих владений от пожаров и порубок. Крупные землевладельцы получали право иметь собственные отряды вооруженных стражников. Сельские стражники получали полицейскую форму и подчинялись уездному исправнику.

Таким образом, в условиях коренных изменений протекавших в 60-80-е годы XIX веке власть ставила своей задачей поддержание правопорядка на должном уровне для реализации намеченных реформ. Но развитие вместе с тем революционных проявлений и рост общеуголовной преступности вынуждали правительственные круги идти на расширение штатов полицейских подразделений. Внутренняя политика Александра III, направленная на ликвидацию ростков революции, привела к значительному расширению полномочий органов внутренних дел, что привело к положительным результатам в стране.

3.2 Эволюция системы ОВД в конце 19 века

Как автором работы упоминалось ранее, упущения в деятельности Третьего отделения предопределили серьезные изменения центрального аппарата министерства внутренних дел. Император Александр III, обеспокоенный безопасностью собственной персоны и порядком управления государством, 12 февраля 1880 года утверждает в Санкт-Петербурге Верховную Распорядительную Комиссию по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Орган этот задумывался в качестве чрезвычайно-административного, поскольку ему поручались и контроль, и непосредственное ведение всех уголовных дел по государственным преступлениям, находящимся в производстве по всей Империи, а также принятие мер обеспечения государственной безопасности, обязательных к исполнению всеми губернаторами и ведомствами. Главный Начальник Комиссии подчинялся непосредственно императору.

За время своей работы комиссии удалось убедить царя в возможности возвращения к прежнему порядку управления, но с одной особенностью: функции и компетенция министерства внутренних дел должны были быть существенно расширены. В августе 1880 года (как уже упоминалось) дела Третьего отделения передаются образованному в составе МВД Департаменту Государственной Полиции, а само отделение упраздняется. Одновременно на министра возлагается заведование Корпусом Жандармов, а Верховная комиссия закрывается.

Реформа 1880 года превратила МВД в главенствующее звено госаппарата, в роли которого оно пребывало практически до падения самодержавия. Министр внутренних дел превратился в ключевую правительственную фигуру с уникальной компетенцией (помимо управления большей частью экономики первенство министра подтверждалось сосредоточием в его руках значительной власти). Лидерство министра нашло юридическое закрепление в сложившейся позже практике наделения его по совместительству полномочиями Председателя Совета Министров.

Принятое после убийства Александра II Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» позволяло ему в случае необходимости объявлять территории Империи состоящими в положении «усиленной охраны» (до 1 года), а с согласия комитета министров - в положении «чрезвычайной охраны» (до 6 месяцев).

В условиях «усиленной охраны» губернатору разрешалось поручать ведение «внутреннего наблюдения» владельцам недвижимого имущества; запрещать массовые собрания, закрывать предприятия и заведения, высылать неблагонадежных частных лиц, передавать уголовные дела на рассмотрение военных судов. При введении положения «чрезвычайной охраны» к указанным мерам добавлялись: право непосредственного (минуя военное командование) отдания приказов воинским частям, создания внештатных военно-полицейских команд, наложения ареста на движимое и секвестра на недвижимое имущество и доходы от них, тюремного заключения на срок до 3 месяцев, закрытия учебных заведений и средств массовой информации.

Положение расширяло и полномочия полицейских органов. Местные начальники полиции, а также начальники жандармских управлений и их помощники могли производить предварительное задержание подозрительных лиц на срок до 14 дней, производить в любое время обыски во всех без исключения помещениях, накладывать аресты на всякого рода имущество.

Вследствие огромной нагрузки министра по руководству подчиненными учреждениями функции управления полицией безопасности исполнял его заместитель - «товарищ министра, заведующий полицией и командир отдельного корпуса жандармов». Он осуществлял непосредственное руководство Департаментом полиции.

Преобразование на законодательном уровне политического сыска, как основное его части закончился, как мы видим, с принятием Исключительного положения. Теперь встал вопрос о повышении эффективности работы Департамента полиции, четкое разграничение его обязанностей.

В декабре 1881 г. В.К. Плеве, занимавший на тот момент пост директора Департамента государственной полиции МВД Российской империи, утвердил распределение обязанностей в Департаменте полиции по его структурам. В ее основу был положен принцип разделения властей. Структура выглядела следующим образом: 1-е делопроизводство - (распорядительное) - занималось делами личного состава Департамента, перепиской о продвижении по службе, наградами, финансами Департамента, перепиской с иностранными государствами о выдаче русских подданных, задержанных за границей, о нарушениях государственной границы. Почти все эти функции оставались в ведении 1 делопроизводства до 1907 г.; 2-е делопроизводство - (законодательное) - занималось вопросами организации полицейских учреждений во всех местностях империи, пересмотром штатов этих учреждений, разработкой законопроектов Министерства внутренних дел, наблюдением за точным исполнением законов на местах, разработкой законопроектов по рабочему вопросу в области урегулирования отношений между рабочими и фабрикантами, наблюдением за питейными заведениями, перевозкой пороха и взрывчатых веществ. Очень важным моментом было утверждение уставов общественных организаций, собраний, клубов. Это единственное делопроизводство, которое сохранило свои функции до 1917 г., правда, с небольшими изменениями; 3-е делопроизводство - (секретное) - занималось наблюдением за неблагонадежными элементами в России и за границей, их перепиской, связями, наблюдением за партиями, организациями, распространением нелегальной литературы, контролировало деятельность внутренней и заграничной агентуры, охраной царя, высокопоставленных лиц. В ведение 3-е делопроизводства несколько позднее перешла Библиотека революционных изданий, ранее находившаяся в III Отделении.

Из указанной структуры отдельным вопросом выделялся подбор сотрудников что, несомненно, могло отразиться на профессионализме работников, и на качественной работе.

Таким образом, распоряжение В.К. Плеве о распределении обязанностей в Департаменте полиции по его структурам явилось следствием стремления В.К. Плеве организовать работу Департамента полиции, построить четкую иерархию в его системе. Реорганизованный Департамент полиции призван был незамедлительно реагировать на появлявшиеся в Российской империи революционные организации пропагандирующих насильственное свержение самодержавия.

Укреплению и развитию соответствующих служб, совершенствованию их деятельности служило «Положение об устройстве секретной полиции в империи» (декабрь 1883 г.) - 3-го (секретного) делопроизводство Департамента полиции.

В указанном положении отражены организация работы секретной полиции, а также ее финансовые вопросы.

Был создан отдельный институт инспектора секретной полиции. «Ближайшее руководство деятельностью учреждений секретной полиции, в видах единообразного направления производимых розысков, принадлежит особому инспектору секретной полиции, назначаемому на эту должность товарищем министра, заведующим Государственной полицией, преимущественно из лиц, которое могло бы соединить с исполнением обязанностей по этой должности, заведование Санкт-Петербургским отделением по охранению общественного порядка и спокойствия». В силу данных ему полномочий инспектор имел право «а) вступать в непосредственное заведование местными агентурами, б) передвигать часть их личного состава из одной местности в другую подведомственного ему района и в) участвовать в решении вопроса об отпуске на расходы по сим агентурам денежных средств». В случае необходимости он мог командировать в вверенные ему районы агентов из «смежной местности». Кроме того, он имел право требовать от руководителей районов «поименованных» выше, чтобы они «в течение известного времени без соглашения с ним не производили ни обысков, ни арестов, ни вообще гласных следственных действий».

В этом же году были созданы 4-е и 5-е делопроизводство Департамента, в ведомости которых были отдел политических дознаний в губернских жандармских управлениях и гласный, и негласный надзор.

Реформы В.К. Плеве благотворно повлияли на Министерство внутренних дел Российской империи. Департамент полиции заложил основы всех будущих служб безопасности России, особенностью которых всегда была строгая централизация власти. Такая жесткая организация и строгая иерархия сделала Департамент полиции грозой всех революционных террористических организаций, существовавших на территории Российской империи.

Местные полицейские органы во второй половине XIX века также реформируются. В декабре 1862 года уездная и городская полиция объединяются в одну структуру - уездное полицейское управление. Глава полиции - уездный исправник - теперь назначался министром, а не избирался, как ранее.

Уезды подразделялись на станы, возглавляемые становыми приставами. Города контролировались городскими и участковыми приставами, а также полицейскими надзирателями. Институт сотских и десятских преобразования не затронули. Однако объединение не коснулось столиц и крупных городов, в которых городская полиция сохранялась.

Полицейские учреждения облагались двойным контролем: «по вертикали» - со стороны Департамента полиции и «по горизонтали» - со стороны губернатора и губернского правления, поскольку уездный исправник рассматривался как официальный представитель губернской власти (отсюда помимо борьбы с преступностью на него возлагалось выполнение множества административных функций).

Непосредственная ответственность за состояние общественной безопасности возлагалась на станового пристава. Он проводил дознание по уголовным преступлениям, собирал сведения о проживающих на подконтрольной территории, обеспечивал безопасное прохождение по стану войск, арестантов и пр.

В 1878 году приставы получили помощников в лице урядников. На этих полицейских чиновников и легла основная тяжесть производства дознаний по уголовным делам и многие другие обязанности: наблюдение за поведением обывателей во время церковных служб, пресечение антиправительственных действий и слухов, контроль ношения оружия, исполнения правил питейной торговли и др. В распоряжении урядников находились сотские и десятские.

Законченное урядниками дознание начальник уездной полиции передавал судебному следователю с сообщением об этом прокурору. Основной формой работы урядников являлось патрулирование обслуживаемой территории, где особое внимание уделялось наиболее посещаемым местам.

Учитывая постоянно возрастающий объем работы, выполняемой данным институтом, в уездную полицию вводится дополнительная категория нижних чинов - стражники. Организационно объединенные со своим непосредственным начальством - урядниками, они составляли полицейскую стражу (1903 г.). Должность урядника вводилась в каждой волости.

Преимущества при назначении на должность стражников предоставлялись отставным или запасным нижним воинским чинам. На вооружении у стражи находились револьверы и холодное оружие. Общее руководство стражей осуществлялось по цепочке: становой пристав - уездный исправник - губернатор - Директор Департамента полиции - министр.

Городская полиция практически не менялась ни организационно, ни функционально. Высшим полицейским чиновником города был градоначальник, являвшийся одновременно и главным администратором.

В столичных городах, как и ранее, действовал обер-полицмейстер, руководивший частными приставами. Низовой полицейской структурой являлся околоток, возглавляемый надзирателями, которым приходилось исполнять широкий спектр обязанностей: непосредственное представление органов власти и полиции перед обывателями, надзор за соблюдением общественного порядка и пресечение нарушений, проведение дознаний по уголовным делам с принятием самостоятельного решения о его производстве. Но их розыскной инструментарий ограничивался негласным сбором информации. Выемки, осмотры, обыски и т.п. производились только с санкции участкового пристава. Околоточные самостоятельно производили задержание преступников, пойманных с поличным, обывателей, не имеющих удостоверяющих личность документов, постоянного места жительства, а также нарушителей общественного порядка и лиц, виновность которых подтверждалась потерпевшим или свидетелями, а также совершающих побег из-под стражи или покушающихся на него.

В каждый околоток назначалось два надзирателя: один для руководства наружной службой, другой - для проведения негласного надзора за жителями, предупреждения и пресечения преступлений. Наружная полиция опиралась на городовых и подчастков, выставляемых соответствующим околоточным надзирателем на постоянные и подвижные посты с целью несения сменного дежурства. От них требовалось обеспечивать чистоту и порядок на улицах, соблюдение санитарных и торговых норм, обеспечивать порядок и сохранность имущества граждан во время пожаров и стихийных бедствий, оказывать помощь в тушении огня, первыми прибывать на место происшествия, восстанавливая порядок, задерживая виновных, оказывая защиту и помощь нуждающимся; надзирать за освещением лестниц и территорий, «благоприятных» для совершения противоправных деяний, пресекать нарушения.

Так называемым околоточным «внутреннего надзора» вменялось в обязанность знать обывателей, проживающих на подведомственной территории, контролировать их отъезды, переезды и другие перемещения, постоянно собирать (негласно) сведения об образе жизни и поведении лиц, состоящих под надзором полиции. С этой целью им настойчиво рекомендовалось знать в своем околотке всех хозяев, управляющих имуществом, дворников, швейцаров, содержателей гостиниц, меблированных квартир и постоялых дворов.

Как уже говорилось, материалы дознаний, оконченных полицией, передавались судебному ведомству. Состоявшие при нем судебные следователи получали их для дальнейшего следственного производства. По его окончании следователь, сделав о том сообщение обвиняемому и другим участвующим в процессе официальным сторонам, передавал производство прокурору, обладавшему исключительным правом привлечения к суду на основе составляемого им заключения - обвинительного акта.

«Устав уголовного судопроизводства» (1864 г.) запрещал полиции самостоятельное производство обысков и выемок. Основная нагрузка подобного рода ложилась на судебного следователя, до прибытия которого принимались меры сохранения в неприкосновенности места происшествия. Только в случаях поимки с поличным, а также реальной перспективы утраты оставленных следов, полиция уполномочивалась на проведение всех неотложных следственных действий: осмотров, освидетельствований, обысков, выемок, допросов (исключительно лиц, находящихся в тяжелом состоянии, близком к физической смерти).

Преемником функций ведомства А.Х. Бенкендорфа стало поначалу «Отделение по охранению порядка и общественного спокойствия», созданное еще в 1866 году при санкт-петербургском градоначальнике. После смерти Александра II аналогичные отделения создаются во всех крупных городах. Главной целью, ставящейся перед ними, являлись предупреждение и пресечение государственных преступлений посредством проведения гласных и негласных розыскных мероприятий. Под пристальным вниманием указанных органов оказались рабочее движение, учебные заведения, клубы, центры общественной жизни, собрания и демонстрации подданных империи.

Начальник отделения действовал под руководством градоначальника и Директора Департамента полиции. Первого он обязан был информировать обо всех предпринимаемых действиях, пусть даже по указанию Департамента; второй руководил оперативной работой отделения. Все без исключения мероприятия осуществлялись от имени градоначальника, обладавшего также единоличным правом назначения и увольнения чинов отделения. Секретная агентура находилась в исключительном ведении начальника отделения. Тогда же в составе отделений появляется наружная служба (охранная агентура), в обязанность которой вменялось наблюдение за подозрительными лицами во время их перемещения по городу.

Отделения взаимодействовали с жандармами, выполняя наиболее деликатные поручения корпуса, касающиеся агентурной поддержки осуществляемых дознаний по политическим делам. Если в результате оперативной деятельности отделение получало материалы, достаточные для проведения дознания, оно передавало их для дальнейшей разработки в губернские жандармские управления с обязательным продолжением самостоятельного розыска. Таким образом, отделения полностью удовлетворяли потребности жандармерии в осуществлении негласных мероприятий.

Заключение

Правоохранительные органы со времени своего зарождения активно взаимодействовали и развивались вместе с реформированием всей государственной системой. В современных условиях, когда активно совершенствуется система органов внутренних дел, исторический опыт, анализ организационно-правовых основ становления и взаимодействия органов внутренних дел и государства способствует более эффективному совершенствованию.

В связи с этим важен положительный исторический опыт становления и эволюции системы органов внутренних дел Российской империи в XIX веке. В конце XIII - начале XIX века в стране сложилась такая обстановка, что власти необходимо было установить более гибкую и оперативную систему центрального управления, которая в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирования капиталистического уклада, усиления классовой борьбы, зарождения буржуазно-либеральных настроений среди передовых русских дворян, смогла бы обеспечить общественный порядок и безопасность в государстве.

В этой ситуации царское правительство встало на путь лавирования. Особенно характерна такая политика для Александра I.

Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств». За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России на весь дореволюционный период.

К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке и благоустройстве империи; в его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горной, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» - т. е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления.

И только потом уже ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д. По задачам, их характеру и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.

Такое многообразие функций и задач выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

Однако спустя всего несколько лет последовали государственные преобразования, которые касались также и системы органов внутренних дел. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест «О разделении государственных дел по министерствам», который предусматривает создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти: проведение рекрутского набора в армию, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудоиспользование осужденных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.

Уже в конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции.

В первой половине XIX века органы внутренних дел в Российской империи претерпевали неоднократные изменения в структуре, компетенции, управления. Однако все эти преобразования всегда были связаны с изменениями политической ситуации в стране и всегда отвечали этим изменениям.

К середине XIX века политическое, экономическое и социальное положение дел в Российской империи было весьма сложным. По результатам Крымской войны (1853 - 1856 гг.), начинался новый период в истории России. Обнаружились многие внутренние недостатки Российской империи. Общественное мнение все настойчивее напоминало правительству о необходимости поднять страну до уровня Европы путем реформ. Нужны были перемены, и страна с нетерпением ожидала их. Опасаясь того, что Россия будет отброшена в ряды второстепенных держав, правительство встало на путь социальных, экономических и политических реформ.

Реформы местного управления, которые заключались во введение местного самоуправления на основе постоянного взаимного контроля на уровне уезда и губернии, напрямую повлияли и на реформирование органов внутренних дел, в первую очередь, на местах. 1 января 1864 г. было издано «Положение о губернских и земских уездных учреждениях».

Кроме этого во второй половине XIX века также назрел вопрос о проведении городской реформы. Вступление России на путь капитализма ознаменовалось бурным развитием городов, изменением социальной структуры их населения, привело к возрастанию роли городских центров в экономической, общественно-политической и культурной жизни страны. В 1862 г. именно Министерство внутренних дел возбудило вопрос о городской реформе и получило санкцию царя. «Городовое положение» было принято 16 июня 1870 г. Проблема реформирования органов внутренних дел в России актуальна и сейчас. В настоящее время основной этап реформирования органов внутренних дел окончен, однако, до завершения всех задуманных преобразований еще далеко. Именно поэтому использование имеющегося богатого исторического опыта может помочь избежать ошибок и упущений в процессе дальнейших изменений в Министерстве внутренних дел России.

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

1. Источники

.Федеральный закон от 02.04.2014 N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"// "Собрание законодательства РФ", 07.04.2014, N 14, ст. 1536

.Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) "О полиции"// "Собрание законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900.

.Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 25.11.2013, с изм. от 21.03.2014)

.Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 (ред. от 27.07.2010) "О милиции"// "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.04.1991, N 16, ст. 503.

.Закон СССР от 06.03.1991 N 2001-1 "О советской милиции"// "Ведомости СНД СССР и ВС СССР", 1991, N 12, ст. 319

."О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020;

.Положение о корпусе жандармов // ПСЗ. - Собр. II. - Т. 42. - № 44956.

.Временное положение о полицейских урядниках в сорока шести губерниях, по общему учреждению управляемых // ПСЗ. Собр. II. Т. 53. - № 58610.

.Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). - Собр. II. - Т. 37. - № 39087.

. Специальная литература

1.Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. 1802-1902 гг. М.: Витязь. 2002.

2.Александров О.Г. Чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX - начале XX в. - Н.Новгород, 2000. - 180 с.

3.Анучин Е.В. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях с 1775 г. до последнего времени.

4.Борисов А.В. Руководители карательных органов дореволюционной России. - М., 1979.

5.Борисов A.B. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в. М.: Наука. 1983.

6.Борисов A.B., Колодкин Л.M. Становление и развитие юридического образования в дореволюционной России. М.: Академия МВД РФ. 1994.

.Борисов A.B., Малыгин А.Я. Полиция и милиция России: страницы истории. М.: Наука. 1995.

.Борисов А. В., Скрипилёв А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). Вып. 2. М.: Знание. 1992.

9.Возный А.Ф. Полицейский сыск и кружок петрашевцев. - Киев, 1976.

10.Воробейникова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административного полицейского аппарата, суда и тюремной системы России во второй половине XIX в. - Киев, 1973.

11.Галкин В.В. Царская тайная полиция в борьбе с революционным движением в России (1880-1910 гг.). М.: МЮИ. 1996.

.Гернет М. Н. История царской тюрьмы. - Т. 1 - V. - М., 1951 - 1955.

.Горобцов В.И., Гонюхов С.О., Шилов Н.С. Полиция Российской империи. Красноярск.: Красноярское кн. изд-во. 1999.

.Дворянов В. Н. В сибирской дальней стороне... Очерки истории царской каторги и ссылки в 60-е годы XVIII в. - Минск, 1971.

15.Демин В. А., Иванов В. Е., Лучинин А. В., Ляушин В. П. Очерки истории органов внутренних дел Российского государства: - Екатеринбург: Издательство Уральского юридического института МВД России, 2001. - 48 с.

16.Деятельность милиции по обеспечению движения транспорта и пешеходов (1917 - 1936 гг.): Сборник документов. - М.: Академия МВД СССР, 1987.

17.Емелин A.C. История государства и права России (IX начало XVI вв.). М., МЮИМВДРФ. 1998.

.Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. М.,: «Юриздат» 1967 г. -117 с.

.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1968.

20.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Госюриздат. 1968.

.Жданов Ю.Н., Емелин A.C. Судебные уставы России 1864г. М., 1998.

22.Желудкова Т. И., Хоботов А. Н. Из истории развития паспортной системы в СССР (1917 - 1974 гг.): Учебное пособие. - М., 1992.

23.Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. - М., 1977.

24.Жухрай В. Тайны царской охранки: Авантюристы и провокаторы. - М., 1991.

25.История органов внутренних дел: Учебник/ Под ред. Р.С. Мулукаева. - М.: Академия управления МВД России, 2004.

.История полиции дореволюционной России: Сборник документов и материалов по истории государства и права: Учебное пособие / Сост. В. М.Курицын, Р. С.Мулукаев, В. П.Коряков. - М., 1981.

27.История России XIX начала XX вв. Учебник. / Под ред. В.А Федорова. М.: Зерцало. 2000.

.Киссис М. П. - Основные Этапы истории Советской милиции. М., 1965. 84 с.

.Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. М.: Высшая школа 1993.

30.Кошель П.А. История сыска в России. Кн. 2. - Минск: Новый мир, 1996. 385 с.

31.Курицын В.М. Буржуазные реформы буржуазного государственного аппарата и развитие права России в 60 - 80-е годы XIX в. - М., 1992.

.Курицын В.М. Буржуазные реформы государственного аппарата и развитие права России в 60-80 е годы XIX века. М.: Наука. 1992.

33.Курицын В.М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX века. М.: Былина. 1996.

.Курицын В.М.; Кара-Мурза С.Г.; Чибиряев С.А. История государства и права России. М.: Былина. 2002.

35.Ленче Ж., Зинберг Г. Террористы и охранка. - М., 1991.

.Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002

37.Малыгин А .Я., Мулукаев P.C., Сизиков М.И. Полиция России: Документы и материалы. 1718-1917 гг., Саратов.: Саратовский юридический институт МВД России. 2002.

.Малыгин А .Я.; Мулукаев P.C.; Некрасов В.Ф. Полиция и милиция России. М.,1995. Мироненко C.B. Николай I /Российские самодержцы 1801-1917 гг. М.: Норма. 1993.

39.Министерсто внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. /Под общ. ред. В.П. Сальникова. - СПб.:Фонд поддержки науки и образования в области правоохранительной деятельности «Университет», Т. II. 206 с.

40.Мулукаев Р.С. Политическая полиция дореволюционной России, ее реакционный, антинародный характер. - М., 1986.

41.Мулукаев Р.С. Полиция и тюремное учреждения дореволюционной России. - М., 1964.

.Мулукаев Р.С. Система органов внутренних дел дореволюционной России. - М., 1979.

.Мулукаев Р.С. Уголовная полиция дореволюционной России, ее классовая сущность. - М., 1979.

44.Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я., Епифанов А.Е. История отечественных органов внутренних дел: учеб. для вузов. - М.: Медиа Трейд Компания, 2005. 46 с.

45.Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я., Епифанов А.Е. История отечественных органов внутренних дел. Учебник для вузов.- М., 2005. - 336 с.

46.Мулукаев P.C. Полиция в России (IX в. начало XX в.). Н.-Новгород. 1993.

47.Мулукаев P.C. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М.: Высшая школа МООП РСФСР. 1964.

.Мулукаев P.C. Система органов внутренних дел дореволюционной России. М.: Госюриздат. 1978.

49.Нарбутов Р.В. Проект создания государственной стражи империи 1907 г.: Страницы истории полиции России // Совершенствование деятельности органов внутренних дел в условиях судебно-правовой реформы. - М., 1990.

.Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи 1862 1917 годы историко-правовой аспект. М.: Наука. 1992.

51.Некрасов В.Ф. Органы и войска МВД России. Объединенная редакция МВД России. М.: Норма. 1996.

52.Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. - М., 1996. - 113 с.

53.Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России: 1826 - 1880). - М., 1980. - 116 с.

54.Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917). - М., Издательство Астрель, 2002. - 212 с.

55.Печников А.П. Тюремные учреждения российского государства (1649 -октябрь 1917 гг.): Историческая хроника. М.: Щит-М. 2004.

.Полиция и милиция России: страницы истории /Борисов А.В., Дугин А.И., Малыгин А.Я. и др. - М.: Наука, 1995. - 219 с.

57.Профсоюзные и общественные начала в деятельности ОВД: История и современность. - М., 1990.

58.Рыбников В.В., Алексушин Г.В. История правоохранительных органов Отечества: учеб. пособие. - М., 2008. - 58 с.

59.Сальников В.П. Министерство внутренних дел России: страницы истории (1802-2002 гг.). СПб.: Фонд «Университет». 2001.

.Сборник документов по истории органов внутренних дел. Вып. I - Ш. - М., 1979 - 1981.

61.Сизиков М.И. Политическая реформа Петра I // Правоведение, 1992, № 2. - С. 88 - 96.

.Сизиков М.И. Политический режим и полиция в России в 40 - 60 гг. XVII в. //Правовые идеи и государственные учреждения: Историко-юридические исследования. - Свердловск, 1980. - 87 с.

.Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России: 1718 - 1917 гг. - М., 1992. - 245 с.

64.Сизиков М.И.; Борисов A.B.; Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917): Полиция Российской Империи XIX XX вв., М.: Проф. Образование. 1992.

65.Сперанский М.М. «Проекты и записки»//Под ред. С.И. Валка. М.: Университет. 1961.

66.Становление и развитие в системе ОВД аппаратов по борьбе с преступностью: 1917 - 1936 гг.: Сборник документов. - М., 1986.

67.Тарасов И.В. Личное задержание как полицейская мера безопасности: Полицейский арест в России. - Ярославль, 1986.

68.Толмачев Е.П. Александр II и его время. Кн.1. М.: Проспект. 1998.

.Тюрин В.А. Должность полицейского урядника в России конца XIX - начала ХХ вв. (На материалах среднего Поволжья) // Вестник СамГУ. - 2011. № 1/1 (82).

70.Флоринский М.Ф. Самодержавие и развитие российской государственности в конце XVIII - первой четверти XIX века / М.Ф. Флоринский // История России: народ и власть. СПб.: 1997. - 408 с.

71.Цечоев В.К., Власов В.И., Степанов О.В. История отечественного государства и права. - М.: Юристъ, 2003. - 280 с.

72.Чибиряев С.А. История государства и права России, М.: Былина. 1998.

3. Публикации периодической печати

1.Беляева Л.И. Организация и методика распространения профессиональных знаний среди чинов полиции. // Проблемы преподавания и изучения истории государства и права. 2000. № 3.

2.Захарова Л.Г. Александр II // Вопросы истории. 1992. №6-7

.Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII начале XX в. Дисс.канд. юрид. наук. М., 1998.

.Лизикова И.И. Правовой статус работников правоохранительных органов (общеюридические аспекты). Дисс.канд. юрид. наук. М., 1997.

.Мамонтов А.Г. Реформа предварительного следствия во второй половине XIX века в России. Дисс.канд. юрид. наук. М., 1998.

.Матиенко T.JI. Сыскная полицшгв России во второй половине XIX начале XX вв. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1999.

.Нарбутов Р.В. Полиция Российской Империи (1862-1917 гг.) (историко-правовой аспект). Дисс. канд. юрид. наук. М., 1992.

.Новицкая Т.Н. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных). // Российская юстиция. 1998. № 4.

.Печников А.П. Главное тюремное управление Российского государства (1879 октябрь 1917 гг.). Дисс.докт. юрид. наук. М., 2002.

.Пронько В.А. Создание системы территориальных органов местного военного управления по реформе второй половины XIX века. Военно-исторический журнал. М., 1991. №8

.Прудников A.C. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование). Дисс.канд. юрид. Наук. М., 1999.

.Юдин И.К. К истории полицейской реформы // Русский архив. 1913. №10.б.Авторефераты и диссертации