Делай всё сам
Финансово-хозяйственная деятельность органов земского самоуправления в Беларуси в 1911-1914 гг.
Министерство образования Республики Беларусь
Белорусский государственный университет
Исторический факультет
Кафедра истории Беларуси
Нового и новейшего времени
Дипломная работа
ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ (1911-1914 гг.)
Специальность: История (отечественная и всеобщая)
____________________
_____________2012 г.
Минск, 2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Формирование и функции органов земского самоуправления
1.1Структура органов земского самоуправления в Российской империи
.2Функции земских учреждений
1.3Попытки преобразований земских учреждений
Глава 2. Особенности финансово-хозяйственной деятельности органов земского самоуправления в Беларуси
2.1 Введение земских учреждений в белорусских губерниях
.2 Социально-экономическая деятельность земских учреждений
.3 Источники формирования земского бюджета в Беларуси
Заключение
Список источников и литературы
ВВЕДЕНИЕ
История местного самоуправления в Беларуси - одна из малоизвестных и малоисследованных страниц белорусской истории, которая требует всестороннего изучения. Формирование современного белорусского государства должно органично совмещаться с использованием опыта организации и функционирования органов местной власти и самоуправления на территории Беларуси в прежние времена. Создать современную и эффективную систему органов местной власти невозможно без опоры на национальные традиции в создании и функционировании органов местного управления и самоуправления.
Государство призвано выполнять многообразные и сложнейшие задачи, для успешного осуществления которых необходимы соответствующие материальные средства. Эти средства добываются разнообразными способами: с помощью налогов, доходов от государственной сферы экономики, путем проведения собственных финансовых операций, посредством внешних займов. Для этого государству необходимо иметь правовую базу, обширную и хорошо отрегулированную систему финансовых учреждений, представленную центральными и местными государственными органами финансового управления.
Наряду с государственными органами, выполнявшими функции финансового управления, вопросами финансов и налогообложения ведали органы общей компетенции: губернатор, полиция, позже ? земские учреждения. Однако пределы их полномочий в финансовой сфере были строго ограничены.
Земские учреждения оставили нам уникальный опыт успешной работы в области развития экономики, народного образования, статистики, социальной сферы, культуры. Земства производили регулярные массовые ассигнования по многим направлениям своей деятельности. Исследование структуры этих отчислений представляет определенную научную ценность, поскольку позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся современного положения в данной области. В связи с этим представляется важным выявить те моменты в деятельности земств, которые с учетом современных реалий, возможно применить к осуществлению отдельных функций местных органов власти. При этом необходимо учесть то обстоятельство, что деятельность каждого земства протекала во многом в своеобразных условиях, зависящих от социально-экономических и политических особенностей отдельно взятого региона Российской империи. Деятельность земских учреждений на территории Минской, Могилёвской и Витебской губерний имела свою специфику и отличалась от других губерний.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1911 по 1914 год. Исходная дата обосновывается введением земских учреждений в трёх белорусских губерниях, а конечная дата определяется изменившимися условиями работы органов местного самоуправления в условиях Первой мировой войны. Рассматриваемый период был обусловлен формированием правовой и финансовой базы, форм и методов работы земских учреждений.
Земства, их возникновение, система, компетенция и важнейшие аспекты их деятельности в Белоруссии не были предметом глобального специального исследования в исторической литературе. Хотя большой вклад в разработку данной проблемы внёс В.П. Слобожанин в своём труде «Земское самоуправление в Беларуси (1905 - 1917 гг.)». Он весьма подробно, ссылаясь на архивные материалы и данные периодики того времени рассмотрел непосредственно деятельность земских учреждений на территории Беларуси. Только частные моменты этой многоаспектной проблемы затронуты в публикациях А.Я. Авреха [41] и Л.П. Липинского [56]. Что же касается финансов, финансовой системы и её влияния на деятельность земских учреждений, то данная проблема раньше рассматривалась только на общероссийском уровне. Исследований посвящённых финансово-хозяйственной деятельности земских учреждений в Белоруссии не было. А вот подобные проблемы в других губерниях Российской империи не были обойдены вниманием ученых ? юристов, историков, экономистов. Имеется достаточное количество работ, где, так или иначе, рассматриваются вопросы финансовой деятельности России.
Объект исследования ? финансово-хозяйственная деятельность земских органов местного самоуправления в 1911 ? 1914 гг.
Предметом изучения данной работы является нормативно-правовая база построения и деятельности финансового аппарата и государственной кредитной системы Минской, Могилёвской и Витебской губерний в период с 1865 по 1917 гг. В работе рассматриваются основные направления вложения капиталов органов местного самоуправления, система доходных и расходных статей бюджета. Анализу также подлежат экономические программы местного самоуправления. Исследуется соотношение губернских и уездных затрат, зависимость динамики бюджета земств от изменения численности по годам. земский самоуправление бюджет губерния
Целью работы является исследование финансовой деятельности органов местного самоуправления в белорусских губерниях в 1911?1914 гг. В соответствии с поставленной целью автором определены основные задачи исследования:
?изучить правовую базу земских учреждений, их взаимодействие с органами государственного управления;
?исследовать финансовую базу земских учреждений, проанализировав источники формирования доходной части бюджета;
?рассмотреть структуру денежных отчислений земств, а также изменение принципов их распределения;
?выявить соотношение в бюджете местных и государственных средств;
?изучить работу земских учреждений по выполнению обязательных и необязательных повинностей, показав эволюцию ее форм и методов;
?рассмотреть возникновения земских ходатайств;
?выявить причины неудовлетворения ходатайств правительством.
Методологической основой исследования является совокупность принципов исторического исследования: объективности, историзма, системности и специально-исторических методов. Принцип объективности предполагает безусловную опору на фактический материал. Позволяет рассмотреть финансово-хозяйственную деятельность органов земского самоуправления с разных позиций и точек зрения, с учётом объективных закономерностей социально-экономического развития, как Российской империи, так и белорусских губерний.
Принцип историзма позволяет изучить эволюцию развития структуры и основных видов деятельности земств при определённо сложившихся социально-экономических и политических условиях и соотнести события начала ХХ в. с практикой современности.
Принцип системности ориентирует на исследование исторических процессов как нечто единого, сложного и обусловленного взаимодействием различных элементов и отношений.
Принцип ценности в истории обосновал и помог определить тему исследования, так как в Беларуси нет исследований, касающихся финансово-хозяйственной деятельности земских учреждений в белорусских губерниях.
При анализе фактического материала использовались специально-исторические методы:
Историко-генетический метод позволил показать развитие структуры и функций земских учреждений на протяжении всего и существования в Российской империи.
При помощи сравнительно-исторического метода, возможно, выявить общее и различное в деятельности земств всей Российской империи и отдельно в белорусских губерниях.
При исследовании процессов, имеющих черты однородности, применялся историко-типологический метод, благодаря которому были определены закономерности и тенденции развития финансовой деятельности земств.
Широко использовались общенаучные методы: сравнение, аналогия, анализ, индукция и дедукция.
Источниковедческая база работы представлена четырьмя основными группами источников.
Первая группа источников ? опубликованные документы уездных и губернских органов самоуправления, носящие делопроизводственный и статистический характер: журналы заседаний, стенографические отчёты и систематические сборники постановлений собраний, протоколы заседаний управ, таблицы доходов и расходов органов самоуправления. Они позволяют составить целостную картину о финансово-хозяйственной деятельности земств, основных направлениях их бюджетной политики, формах и методах улучшения местной налогооблагаемой базы.
Ко второй группе относятся архивные (неопубликованные) источники Национального исторического архива Беларуси (НИАБ). В фондах архива представлены документы касающиеся хозяйственной, социальной и культурной деятельности земств Витебской, Минской и Могилёвской губерний (НИАБ, ф. 2084; ф. 2085; ф. 2094).
Третья группа источников ? периодические издания начала ХХ века. В них содержатся сведения о социальном составе гласных, корреспонденция, заметки и статистические данные о деятельности земств.
Четвёртую группу документов составляют мемуары земских и государственных деятелей, отражающие специфические стороны и дающие субъективные оценки той или иной стороне хозяйственной деятельности уездных и губернских органов самоуправления: образованию, здравоохранению, дорожному строительству и т.д.
ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
.1 Структура органов земского самоуправления в Российской империи
Известно, что в 60-х годах ХІХ столетия в Российской империи, в состав которой в то время входили белорусские земли, была проведена земская реформа. Она представляла собой попытку облегчить обязанности местных правительственных органов и устранить злоупотребления, особенно в сфере хозяйственной - посредством привлечения на службу государству общественных сил. Проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» после обсуждения его в Государственном Совете 1 января 1864 года был утверждён Александром II и получил силу закона.
Задачей реформы было введение самоуправления в Российской империи. Суть ее сводилась к тому, чтобы определенный круг вопросов, которые решались верховной властью, передать на рассмотрение органам местного самоуправления ? земствам. Земства создавались в двух административно-территориальных единицах ? в губерниях и уездах. Земства не создавались в более низких административно-территориальных единицах ? волостях. Естественно, не было и какого-то единого для всего государства органа самоуправления, не было предусмотрено создание и какого-то (или каких-то) координационного центра, который бы был в состоянии поддерживать связи земств с правительством империи. Земская реформа проводилась в соответствия с "Положением о земских учреждениях 1864 года"[47, с. 74].
Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль об этом уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике их разграничение было весьма трудным. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей [49, c. 86].
3емства были устроены следующим образам. Они состояли из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительным органам как в уезде, да и в губерниях было земское собрание, исполнительными органами ? уездные и губернские земские управы.
Уездное земское собрание включало в себя депутатов, которые назывались "гласными". Гласные выбирались уездным избирательным собранием, а также волостными собраниями. В состав уездных земских собраний входили также представители органов землеустройства и земледелия, представители от духовенства, городского головы и инспектора сельского хозяйства. В свою очередь, уездные земские собрания выбирали депутатов, "гласных" в губернское земское собрание. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили представители от уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники местных управлений земледелия и государственного имущества, руководители удельных округ, депутаты от духовенства и представители главного управления землеустройства и земледелия [59, c. 16].
Земские собрания обладали следующей компетенцией: утверждали земский бюджет, осуществляли распределение земских повинностей, определяли размер земских сборов, устанавливали размер окладов должностным лицам земства, устраивали местные выставки. Они имели возможность привлекать к ответственности председателей и других членов земских управ. 3емские собрания могли представлять правительству империи, правда, через губернатора разнообразные ходатайства о местных нуждах.
емские собрания были очередными (собирались один раз в год) и внеочередными. Очередные собрания собирались по распоряжению земских управ, но с разрешения губернатора. Внеочередные созывались исключительно губернаторами. При этом губернатор точно очерчивал круг тех вопросов, которые должны быть рассмотрены земским собранием. Продолжительность работы земских собраний определялась точными терминами. Губернские собрания работали не больше 20 дней, а уездные ? не больше 10 дней. Заседания земских собраний считались правомочными, когда на них присутствовала не меньше за половину депутатов. Все вопросы в земских собраниях решались большинством голосов от присутствующих депутатов. Когда же было равенство голосов, то голос председателя давал перевес. Губернские земские собрания открывались отдельно губернатором. А уездный предводитель дворянства открывал уездные земские собрания [43, c. 186].
Рассмотрим исполнительные органы земств. Поскольку земские собрания собирались периодически, то вся текущая, повседневная работа исполнялась постоянно действующими органами земств ? уездными и губернскими земскими управами. Земские управы выбирались на три года из числа депутатов земских собраний. Выборы председателя и членов управы происходили путем закрытого голосования. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы ? губернатор. Губернатор утверждал также и членов земской управы. При этом председателями земских управ могли быть только те особы, которые имели право поступления на государственную службу.
Закон 1 января 1864 года не вводил земства в существовавшую тогда структуру учреждений, а ставил подле них, как отдельные государственно-общественные дела, не имеющие никаких органических связей с системой государственного управления. Круг деятельности земств был строго ограничен. Закон отводил им решение вопросов исключительно местного хозяйства: они ни в коем разе не должны были выходить за установленную границу. Особенно строго власти следили за общественно-политической деятельностью земства. Строгой опеке подвергалась даже хозяйственная область деятельности земств. Постановления земств, заключения займов, проекты смет, избрание на должности - все это рассматривалось и утверждалось министром или губернатором.
Что же касается средств, за счет которых действовали земства, то земская работа выполнялась в массе своей не за счет помещиков, а большая часть расходов покрывалась сборами с крестьян.
Сферами деятельности земств в 1870-е гг. стал сбор статистических сведений с описанием имуществ, доходов фабрик, заводов, домовладений, земель, лесов и прочих угодий (привлекали специальный штат земских служащих); школьное дело с незначительной материальной опекой, здравоохранение; борьба с революционерами. После покушения на жизнь Александра II земское движение активизировало борьбу с террористами [54, c. 112].
Но, несмотря на это, расправившись с народниками, правительство взялось за реорганизацию земств, возможно, с дальнейшей их ликвидацией, исходя из той мысли, что оппозиция правительству свила себе прочное гнездо в земстве. 12 июля 1890 г. вышло в свет новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Авторы нового закона были озабочены тем, как еще более усилить в земских учреждениях влияние дворян, самой благонадежной, по их мнению, части общества. Новый земский закон существенно снизил земельный ценз для дворян: с 200 до 125 дес. Имущественный ценз, как и прежде, равнялся 15 тыс. р. В результате гласных от крестьян стало 3161 (в 34 губерниях), а было по закону 1864 г. 5357 чел. По «Положению» 1890 г. дворяне стали посылать в земские собрания представителей больше, чем крестьяне и горожане, вместе взятые. В среднем по России дворяне направляли в уездное земское собрание 11 гласных, горожане - 4, крестьяне - 9. К тому же один гласный от дворян представлял 3 избирателя, а один от крестьян - 3 тыс. избирателей [39, c. 16].
Итак, предоставленные земством по Положению 1890 г. финансовые средства были весьма ограниченными по их источникам. Предметами обложения могли служить земли, недвижимые имущества на территории уездов и губерний, торговые и промышленные заведения, фабрично-заводские помещения и городские недвижимые имущества. Крайне ограничены и случайны были земские доходы иного рода, предусмотренные законом. Сюда относились сборы на переправах и дорогах, при этом каждый раз требовалось особое разрешение министерства. Расширение источников обложения в последующие пятьдесят лет не предусматривалось действующим законодательством. Напротив, имело место ограничение прав земств в этой сфере. Государственная власть с самого начала деятельности земских учреждений не допускала никакого расширения средств, несмотря на многочисленные ходатайства земств. Более того, самодержавие с возрастающей подозрительностью относилось даже к свободному использованию земствами и тех ограниченных средств, которые предоставлены были в их расположение.
Не удовлетворяясь правом губернатора, согласно Положению 1890 г., останавливать по несоответствии местным «пользам и нуждам» любые постановления земских собраний, государственная власть решила ограничить самый рост земских расходов путём фиксации размера ежегодной добавки земского обложения независимых имуществ. Так появился закон 12 июня 1900 года по инициативе министра внутренних дел С.Д. Сипягина, который завершил серию актов правительства, сужающих источники финансовых средств земств. Земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предшествующим годом. Губернаторам предписывалось усилить контроль за финансовыми операциями земских учреждений. Одновременно с правилами о земском обложении появился закон о народном продовольствии. Земства по этому закону полностью устранялись от организации продовольственной помощи голодающим. Кроме того, губернаторы часто направляли свое право утверждения выборных земских лиц против деятельных и радикально настроенных личностей, отказывая им в занятии должностей в земских учреждениях [46, c. 53].
Только в начале XX века в условиях острой политической борьбы стал решаться вопрос о распространении земств и на западные губернии России: Киевскую, Минскую, Могилёвскую, Витебскую, Подольскую и Волынскую. К этому времени Земские органы переживали длительный и сложный кризис в самых основах своего существования. Оскудение дворянского землевладения при сугубом праве дворянского представительства в современных земствах, с 1890 г. постепенно привело к резкому недостатку людей для избрания в гласные от дворян-землевладельцев. Во многих уездах сами выборы превратились в фикции: не собираясь в достаточном числе на избирательных собраниях, дворяне-землевладельцы очень часто могли, согласно Положению 1890 г., сами себя записывать в гласные. Неравномерность, несправедливость и сословность земского представительства вместе с крайне ограниченным кругом лиц, привлечённых к земской работе, является первой причиной тяжёлого земского кризиса, ибо всё это привело к оскудению рабочих сил в среде земских гласных и вызвало отчуждение от земской работы широких слоёв населения.
Второй причиной кризиса явилось бесправное положение земских учреждений по отношению к администрации. В некоторых случаях практиковалось намеренное, систематическое не утверждение председателей и членов управ с единственною целью получить возможность назначения своих людей, чем извращалась и пресекалась сама основа жизни местного самоуправления. Кроме не утверждения земских работников, администрация, по закону 1890 г., получила широкое, почти неограниченное право не только следить за законностью действий земских учреждений, но и вмешиваться в самое существо деятельности земств, явившись судьёй целесообразности постановлений земских собраний [19, c.23].
Третьей причиной критического положения земских учреждений явилась их отдалённость, отчуждённость от населения для проведения многих земских мероприятий, отсутствие органов мелких земских ячеек, всесословной волости, необходимость которой так давно была осознана земскими людьми. Это лишило возможности земские учреждения во многих начинаниях получить помощь и поддержку широких кругов местного населения, привлечь их к общественной работе и тем часто парализовывало благие результаты земской работы.
Наконец, четвёртой и столь же существенной причиной земского кризиса явился крайний недостаток материальных средств, незначительность предоставленных земствам источников доходов, вследствие чего самый объём исполняемой земством культурной работы оказался в полном несоответствии с выросшими и развившимися потребностями населения.
Недостаточность местных средств, ограниченность источников доходов, связывая работу земств, не дали им возможности даже в пределах предоставленной им законом компетенции и в размерах дозволения администрации, выполнить самые неотложные задачи [39, c. 128].
Решить эти проблемы можно было путём расширения избирательного закона, компетенции и правового положения земства, создания мелких земских органов и улучшения земских финансов. Исходя из решения этих проблем можно сделать вывод, что реализация первых трёх, в тех социально-политических условиях была просто невозможна. Осуществиться могли лишь слабые попытки расширения местных средств. В разрешении тяжёлого земского кризиса начали принимать меры с конца. Не изменив круга избирателей, не освободив земских людей от навязчивой и постоянной опеки администрации и сопротивляясь осуществлению земских волостных учреждений, не смогли всё же отказать в некоторых материальных подачках существующим земствам. Таким образом, наиболее практически осуществимыми, во время введения земских учреждений в западных губерниях, явились проекты реформ местных финансов.
Собранные земствами суммы расходовались по различным направлениям для удовлетворения местных потребностей. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении. В числе недостатков деятельности земства отмечались попытки некоторых земских собраний устанавливать дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством. Опять же бремя таких платежей ложилось на недворянские сословия [12, c. 46].
Деятельность земских учреждений критиковалась не только за введение незаконных налогов, но также за постоянное увеличение тех сборов, которые они имели право взимать. Постоянное повышение ставок налоговых сборов вызывало снижение платежеспособности населения.
При этом земские повинности исполнялись плохо, сборы выплачивались несвоевременно и не в полной мере. Земские учреждения не имели собственного аппарата принуждения, что существенно снижало эффективность их работы. Это оборачивалось буквальным бедственным положением земств.
Финансовая деятельность земств не ограничивалась взысканием земских повинностей. По мере возможностей они старались помочь населению улучшить материальный уровень их жизни. Этому способствовала кредитная деятельность земств. Прежде всего, именно они впервые поставили вопрос о необходимости организации земельного крестьянского кредита, поскольку, как никто другой, они были в курсе проблем крестьянства, связанных с малоземельем. Земские учреждения посылали в центр соответствующие ходатайства и, более того, стали сами организовывать свои кредитные учреждения [1, c. 6].
Таким образом, создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в России не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления. Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции. В российском государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система.
1.2 Функции земских учреждений
Полномочия и функции земских управ определялись кругом тех вопросов, какие были отнесенны к компетенции земств. В основном земские управы занимались вопросами народного образования, здравоохранения, строительствам местных дорог, распространением и пропагандой агрономических знаний, совершенствованием местной промышленности, организацией поземельного кредита и земской статистики и т.д.
Создавая земские учреждения, правительство было озабочено тем, чтобы компетенция их не выходила за рамки узкого круга хозяйственных дел. К предметам ведения земских учреждений относились: 1) заведование земскими повинностями - денежными и натуральными, 2) заведование капиталами и другими имуществами земства; 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказании пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты, 6) заведование взаимным земским страхованием имуществ; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирот и увечных; 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях; 9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми на счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) помощь зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений; 13) дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Согласно Положению о земских учреждениях "для исполнения таких по делам земств обязанностей, которые по свойству своему требуют особых познаний и подготовки", земские управы могли приглашать служащих (врачей, учителей, статистиков, агрономов, ветеринаров, инженеров, техников, фельдшеров, акушерок и т.п.) [51, c. 89].
К финансовым полномочиям земских учреждений прежде всего относилось взимание земских повинностей ? местных налогов и сборов, которые не направлялись в общегосударственный бюджет, а использовались для развития провинции. Земские учреждения держали под контролем поступление налоговых платежей в бюджет ? их полноту и своевременность. В случае образования недоимок они имели право обращаться за помощью к полиции.
Созданные в эпоху 1860-х годов земские учреждения очень скоро почувствовали тяжесть реакционных попыток ограничить их деятельность, изуродовать их состав, подчинить их администрации и, вместе с тем, сузить их средства. Это последнее обстоятельство всегда входило в общий план внутренней политики и вместе с тем встречало себе деятельную поддержку со стороны ? министерства финансов. Быстро растущие государственные расходы требовали усиленного обложения, и казначейская политика тем ревнивее охраняла источники возможного дохода от местного обложения, чем быстрее рос государственный бюджет России [29, c. 23].
Если рассматривать финансовую деятельность государства как деятельность по аккумулированию и распределению финансовых ресурсов, то центральное место в такой деятельности занимает бюджетный процесс. Эффективность финансовой деятельности государства во многом определяется степенью совершенства его бюджетного законодательства. Только сбалансированность доходов и расходов государства способствуют его успешной деятельности во всех сферах, а такая сбалансированность может быть достигнута исключительно на прочной правовой основе.
Рассмотрение бюджетного законодательства Российской империи логично начать с основных понятий и терминов, и, прежде всего, с ключевого понятия бюджет. В изучаемый период бюджет официально назывался росписью государственных расходов и доходов. В извлечении из закона РБ «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» следует, что бюджет ? это система экономических отношений по поводу формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства. В современном Бюджетном кодексе РФ государственный бюджет рассматривается как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [59, c. 114].
Бюджет является одной из наиболее широких финансовых категорий, и потому ему присущи основные финансовые функции: мобилизационная, распределительная, контрольная. Мобилизационная функция обеспечивает поступление средств для государственных нужд. Распределительная функция связана с перераспределением национального дохода путем использования бюджетных средств. Контрольная функция связана с государственным контролем за поступлением и расходованием средств.
В бюджетной системе концентрируется значительная часть национального дохода, которая направляется на реализацию потребностей общегосударственного характера: оборону страны, ее экономическое и социальное развитие, содержание государственного аппарата. Процесс концентрации и распределения бюджетных средств происходит в соответствии с бюджетным планом, или бюджетом, который принимается ежегодно особым законодательным актом. Порядок разработки, обсуждения и принятия бюджетного плана, а также осуществления контроля за его исполнением называется бюджетным процессом.
мая 1862г. Александр II утвердил Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений [53, c. 86].
Утвержденная Императором Государственная роспись (прежде составлявшая государственную тайну) подлежала обнародованию. Сметы публиковались лишь с указанием параграфов и статей сметных назначений, без других подробностей. Введение гласности Государственной росписи не только содействовало упрочению внутреннего и внешнего кредита государства и порядка в ведении бюджетного хозяйства ? оно стало первым шагом по пути к утверждению принципа публичности государственных финансов.
С 1866 г. были введены в действие подготовленные той же Комиссией "Правила о поступления государственных доходов и производстве государственных расходов". В них говорилось, что все доходы государственные сосредотачиваются в Министерстве финансов, в кассах ведомства Департамента Государственного Казначейства. Последовательное проведение принципа единства кассы позволило установить четкий порядок работы по исполнению бюджетных назначений [62, c. 143].
Вместе с тем, в течение изучаемого периода нормы бюджетного законодательства постоянно претерпевали изменения в плане их совершенствования. Совершенствование правовых норм, развитие гласности в бюджетной сфере сказывалось и на структуре бюджета, прежде всего, на структуре расходов. Исторически доминирующее положение в структуре расходов российского бюджета занимали расходы на вооруженные силы, что было связано с геополитическим положением страны. Отсутствие естественных границ обуславливало постоянную внешнюю угрозу, государство развивалось в условиях постоянных войн, причем большинство из них вынуждено было вести на своей территории.
Анализируя финансовый строй Российской империи, сравнивая его с положением дела в других государствах, приходится отметить две его главнейших особенности: 1) резкое развитие косвенного обложения в государственном бюджете и 2) чрезвычайную отсталость расходов местных органов самоуправления по сравнению с государственным бюджетом. Отсюда происходит значительная тяжесть налогового бремени для широких масс необеспеченного населения и ничтожное развитие культурно-производительных расходов централизованного бюджета [44, c. 43].
Сравнительные данные за 1906-1908 гг. в крупнейших государствах роли прямых и косвенных налогов (считая государственное и местное обложение) таковы:
ГосударстваВ % к общей сумме налоговПрямоеКосвенноеАнглия64,435,6США62,137,9Япония49,250,8Германия4852Франция4456Италия41,558,5Австрия31,168,9Россия36,273,8Цифры указывают, что Россия занимает последнее место по значению прямого обложения и первое по величине косвенного. Слабое развитие прямого обложения в государственном бюджете и незначительная величина земского и городского обложения являются главной причиной такого положения [54, c. 86].
Сбор налогов как составляющая государственной финансовой деятельности затрагивает не только интересы всего общества в целом, поскольку предоставляет средства для реализации социально значимых программ и проектов, но и интересы каждого конкретного индивида, который, являясь налогоплательщиком, вынужден расставаться с частью своих средств. Следовательно, правильная организация системы и принципов налогообложения непосредственно влияет на социальное самочувствие населения и политическое спокойствие государства. При установлении принципов налогообложения необходимо правильно определить баланс между стремлением максимально пополнить казну государства и необходимостью не разорить налогоплательщиков. Кроме того, некоторые налоги могут замедлять экономический рост в государстве.
Анализ налоговой системы всегда предполагает наличие определенных классификаций существующих налогов. Основным видом такой классификации является общеизвестное деление налогов на прямые и косвенные. В современном финансовом праве такое деление определяется тем, является ли юридический плательщик одновременно фактическим плательщиком. В этом случае налог будет считаться прямым. Косвенные налоги, к числу которых относятся, например, акцизы, включаемые в цену товара, фактически уплачиваются конечным потребителем этих товаров, хотя юридически плательщиком является их продавец [57, c. 76].
Основные преимущества прямого налогообложения перед косвенным заключаются в том, что прямые налоги, являясь оценочными, дают доход, по общему правилу, более верный и определенный, чем косвенные. Так как, народный доход обыкновенно, за исключением различных промышленных кризисов, войн, неурожаев и пр., медленно, постепенно, но постоянно возрастает, и потому оценочные налоги, соразмеряясь с величиной этого дохода, являются твердым и постоянным источником для государственного хозяйства [62, c. 86].
Сделав оценку имуществ или доходов подданных и определив цифру налога, государство разлагает ее на плательщиков, соответственно их налогоспособности, констатированной оценкой и может с полным основанием надеяться (выкидывая известный процент на недоимки) на получение предназначенной цифры дохода, так как налог падает только на тех лиц, которые могут платить, и в том размере, в каком они могут нести его. Иное при налогах косвенных, где государство делает заключение о налогоспособности подданных на основании их расходов. Потребление различных предметов далеко не отличается постоянством, оно подвергается постоянным колебаниям от множества разнообразных причин. Поэтому в силу того, что правительство может более рассчитывать на получение от прямых налогов, чем от косвенных, смелее может основывать на них свой бюджет, первые заслуживают значительного предпочтения перед косвенными. Видами прямых налогов являются ? поземельный, подомовый, промысловый налог, более развитая форма ? подоходный налог.
К началу XX века рост фискальных потребностей государства выдвинул задачу установления принципиально новой налоговой системы, основанной на подоходном обложении как более гибком и отвечающем достижениям передовой финансовой теории. Но установление настоящего подоходного налога наталкивалось на сильное сопротивление правящих классов, тех, у кого был действительно высокий доход. Они сопротивлялись, потому что подоходный налог основной своей тяжестью падает именно на имущие классы.
Систему общегосударственных прямых налогов дополняли местные прямые налоги, которые первоначально возникли в виде земских повинностей. Упорядочение земских повинностей было произведено в 1851г. принятием "Правил нового устройства земских повинностей". В соответствии с данным документом, основу системы местных налогов составляли подушный сбор, поземельный сбор (по 1 коп. за десятину), сбор со строений, а также сборы с торговых документов, торговых свидетельств, "торгующих сословий". Таким образом, законодательство обеспечило преобладание в структуре доходов местных бюджетов, в отличие от государственного бюджета, прямых налогов над косвенными. Вместе с тем, города не имели права налоговой инициативы и могли собирать только налоги, установленные для них центральной властью.
К концу девятнадцатого века доходы земских учреждений от налоговых поступлений составляли 80-90% их бюджета, в крупных городах местные налоги обеспечивали 70-75% доходов городского бюджета. Но государственный бюджет не включал в себя местные бюджеты [29, c. 36].
Как уже отмечалось, среди налоговых поступлений в бюджет Российской империи ведущую роль играли поступления от косвенных налогов. Широкое распространение косвенных налогов во всех капиталистических странах было обусловлено прежде всего фискальными выгодами. Обложение предметов широкого потребления, которые покупает каждый житель страны, давало неплохие доходы казне.
Еще одно преимущество косвенных налогов состоит в том, что налоги, включаемые в цену товара, платятся незаметно для потребителей, утрачивается непосредственная связь между платежом налога и осознанием этого платежа. Покупая товар, покупатель не задумывается о том, что уплачивает в его цене налоги. Кроме того, косвенные налоги не связаны с недоимками, как это нередко бывало с прямыми налогами, не связаны с декларированием дохода. Преимущества косвенного налогообложения неразрывно связаны с его недостатками [2, c. 31].
Первый недостаток косвенных налогов заключается в их обратной пропорциональности платежеспособности потребителей, другими словами ? в их регрессивном характере. Как правило, косвенные налоги основной своей тяжестью падают на небогатые слои населения.
Во-вторых, косвенные налоги требуют больших расходов на их взимание. Необходимо содержать большой персонал для наблюдения за производством подакцизных товаров, чтобы эти товары не проникли на рынок без обложения. На каждом предприятии должны быть особые финансовые агенты, которые следят за производством и за отпуском товаров. Таможенные пошлины также требуют содержания целой армии таможенников для борьбы с контрабандой.
Главный вопрос эффективной организации налоговой системы связан с правильным соотношением прямых и косвенных налогов. Следовательно, необходимо разумное сочетание прямых налогов с косвенными.
В Российской империи в конце девятнадцатого века косвенные налоги давали значительно большую часть доходов бюджета, чем прямые. Такое соотношение, в большей или меньшей степени, было характерно для всех капиталистических государств того времени, но в России проявилось в максимальной степени. В результате, к началу XX в. произошло резкое столкновение фискальных интересов государства с интересами экономического развития, которое требовало значительных инвестиций в связи с важнейшими качественными изменениями технологии производства (наступление века электричества, внедрение в производство двигателя внутреннего сгорания и т.д.) и экономического строя общества (акционерный капитал, корпорации) [57, c. 82].
Государственный бюджет всегда по своим размерам во много раз превосходил сумму местных расходов. В частности соотношение обыкновенных государственных и земских расходов всегда было в России чрезвычайно неблагоприятно. Ничтожное развитие земских расходов и высокой размер обыкновенных государственных расходов дадут ещё более неблагоприятное отношение, если взять общий итог государственных расходов, как обыкновенных, так и чрезвычайных. Хотя отношение это с течением времени всё же несколько улучшается, ибо местные расходы росли немного быстрее, но всё же они остаются весьма ничтожными по сравнению с государственными. Это сопровождается ещё тем тяжёлым для населения обстоятельством, что громадная масса расходов по государственному бюджету имеет непроизводительный характер. Расходы на оборону (военное и морское дело), на управление, на уплату процентов по государственным долгам и пр. не дают непосредственно населению никаких реальных благ, отчуждая его средства в очень большой степени. Даже по самым оптимистическим (и в значительной степени произвольным) подсчётам записок министра финансов, приложенных к проектам государственных росписей, культурно-производительные затраты в русском бюджете составляют не более 15-16% обыкновенных расходов, а непроизводительные расходы берут 84-85% бюджета. В земских расходах мы встречаем обратное. Если, например, взять сметы 34-х земских губерний с 1901 по 1911 г., то при самом широком подсчёте земских непроизводительных расходов (расходы по управлению, участие в расходах правительственных учреждений, устройство и содержание мест заключения, уплата долгов, отчисления в различные капиталы, разные др. расходы и пр.) получаются следующие доли их в общем бюджете: в 1901 г. - 37,5, в 1906 г. - 30,6, в 1910 г. - 33,4 и в 1911 г. - 32,5% земской сметы [14, c. 16].
Таким образом, в земских бюджетах процент непроизводительных расходов в 2,5 раза ниже, чем в бюджете государственном. Но и это отношение значительно меньше действительности, ибо сметные назначения, как известно, очень не совпадают с действительным их исполнением, и чрезвычайно часто невыполненными по земским сметам остаются расходы именно категории непроизводительной: не делается отчислений в капиталы, задерживается уплата долгов, особенно казне, недоплачиваются взносы по обязательным расходам и проч., между тем как по медицине, народному образованно, дорожному делу и проч. почти всегда, наоборот, бывают перерасходы против сметных назначений, почему в действительности процент производительных расходов в исполнении бюджетов значительно больше, чем 67-70% и доходит нередко до 80-85%, т.е. в 5 раз выше, чем в государственных бюджетах. При этом значительная часть земских непроизводительных расходов (расходы обязательные) отнесена к ним для облегчения государственного бюджета и имеет вовсе не местное значение, являясь как бы скрытой, дополнительной частью того же государственного бюджета [15, c. 21].
Такое распределение по предметам назначения местных и государственных расходов делает тяжесть того и другого обложения для населения чувствительной в весьма неодинаковой степени. В конечном счёте отчуждённые государственными налогами средства местного населения возвращаются ему лишь в 1/7 части в виде необходимых производительных расходов, остальные уходят безвозвратно, оставаясь как бы бесплодными с местно-хозяйственной точки зрения. Взятые местными налогами средства возвращаются в население почти полностью и в 6/7 своих частей создают на местах необходимые культурно-хозяйственные ценности: образование, медицину, агрономию, ветеринарию, страхование, ряд экономических мероприятий, дороги и пр., что в свою очередь поднимает производительность и доходность народного труда. Отсюда теснейшая связь, не только в Российской империи, но и в других государствах, между высотой культурного и экономического уровня населения и развитием местных бюджетов [54, c. 92].
При разном объёме обязанностей, выпадающих на долю местных органов самоуправления в различных государствах, довольно трудно делать точные сравнения между развитием в них местных и государственных расходов или местного и государственного обложения. Однако, для более грубого сравнения, для понимания общей структуры распределения взимаемых с населения средств такие сопоставления весьма пригодны и интересны.
Следовательно, в России имеем наибольшую централизацию в использовании возможных источников публичных доходов, т.е. крайнюю централизацию средств в руках государственной власти и весьма слабое развитие местных бюджетов. Если сравнить размеры государственного бюджета и суммы местных бюджетов в России и в др. государствах, то получатся для 1904-1908 гг. следующие цифры [47, c. 53]:
ГосударстваМестные бюджеты (млн. руб)Государственный Бюджет (млн. руб.)Отношение местных бюджетов к государственномуАнглия163913191 : 0,9Германия144833071 : 2,5Франция112829741 : 2,6Япония2076261 : 3,0Россия38025801 : 6,9
Нигде нет такого высокого развития государственного бюджета по сравнению с местными, как в России. Для России, с её громадным протяжением, пестротой племенного населения, разнообразием районов и областей и столь же значительным разнообразием местных потребностей, такая финансовая централизация должна отражаться столь же губительно, как и централизация политическая.
Слабое развитие местных бюджетов в России явилось следствием их исторического развития, вполне соответствовавшего взглядам государственной власти на местное население. В Российской империи местное население, было обязано отбывать лишь повинности, тем более население присоединённых северо-западных губерний, которое не считали достаточно надёжным. Совершенно справедливо можно отметить, что их отношения были основаны не на сотрудничестве местных органов и государственной власти, а на подчинении ей [45, c. 13].
Лишь очень медленно шёл дальнейший процесс освобождения государственной властью местных учреждений от таких обязательных расходов. Можно перечислить только несколько мелких пустяковых облегчений земских учреждений от старых обязательных расходов. С 24 мая 1864 г. прекратились расходы по содержанию губернских продовольственных комиссий, в 1865 г. отпал земский расход на оплату следственных приставов за уничтожением их, с 1867 г. прекращено производство казне пособия в земских губерниях на содержание казённых и вновь возникших контрольных палат и особых столов в канцеляриях губернаторов, в 1868 г. сняты земские расходы по выписке «Сенатских Ведомостей» для полиции и сельских приходов, в 1874 г. воинская постойная повинность из безмездной превращена в оплачиваемую за казённый счёт. Все эти изменения в земских обязательных расходах были очень незначительны и меньше всего могли свидетельствовать о желании центральной власти расширить местные средства [4, c. 6].
Уменьшение абсолютной величины обязательных расходов, однако, шло чрезвычайно медленно, с 1870 по 1910 г., на протяжении 40 лет, их количество уменьшилось всего лишь на 3,7 млн. руб. Такие результаты относительного значения обязательных расходов происходили не столько от их уменьшения сколько от чрезвычайно быстрого роста земских необязательных расходов, взамен же отменяемых по временам обязательных повинностей увеличивался в значительной мере рост расходов по другим обязательным статьям, остававшимся не отмененными. Иногда, кроме того, бывали случаи обратного характера, и например, по Положению 30 октября 1876 г. была возложена на земские средства новая повинность ? значительная часть расходов по сформированию государственного ополчения. Только после 1910 г. абсолютная сумма обязательных расходов заметно уменьшилась. Так медлила государственная власть со снятием земских «повинностей». Некоторые из этих повинностей, остававшиеся лежать на земских средствах до последнего времени, при их исполнении оказывались не только очень тяжёлыми, но даже совершенно непосильными для местных средств. Таковы были, например, обязательства по призрению семейств запасных, призванных в русско-японскую войну; расходы могли производиться земствами только при широкой выдаче им ссуд из государственного казначейства. В результате особым законом 11 марта 1912 г. пришлось сложить все земские долги такого рода (свыше 37,7 млн. руб.) и возместить из казны произведённые земствами, а равно и другими общественными учреждениями и городами (и из земских сборов не земских губерний), расходы из их средств и капиталов (6,5 млн. руб.) [28, c. 29].
Последний правительственный проект, лишь частью ставший законом (5 декабря 1912 г.), делает дальнейший шаг по пути ликвидации даны архаизмов, увеличивая освобождение земских средств от исполнения многих обязательных расходов, но никоторые из них, правда небольшие, всё ещё остались в местных бюджетах.
1.3 Попытки преобразований земских учреждений
В каком же направлении предполагалось улучшить местные и, в частности, земские финансы и в каком отношении бывшие по этому поводу предположения и заявления осуществляются в последнее время?
Не вдаваясь в подробное рассмотрение всех проектов развития земских средств, всё же нельзя оставить совсем без упоминания прежде всего целый ряд земских ходатайств и предположений, начавшихся чуть не со времени введения земских учреждений. Это сразу же укажет на многие стороны вопроса о недостаточности местных средств. Многочисленные ходатайства земств касались и касаются в области местных финансов весьма разнообразных тем. Одни из них поднимают более крупные вопросы местного и государственного обложения, другие обращают внимание на частные и мелочные подробности или специальные ограничения. По характеру поднятых земствами вопросов, ходатайства можно разделить на 7 групп: 1) о коренном пересмотре Устава о земских повинностях и коренной реформе земских финансов; 2) о расширении круга объектов местных налогов; 3) об уничтожении ряда изъятий из существующего земского обложения; 4) об отмене 3%-й предельности ежегодного увеличения земского обложения; 5) об освобождении земских средств от обязательных расходов общегосударственного характера; 6) о передаче земствам полностью или частью некоторых казённых налогов и 7) о прямых воспособлениях земским средствам из сумм государственного казначейства [39, c. 84].
По мере развития земской деятельности, увеличения и усложнения земских задач, а также особенно под давлением местного населения, которое всё сознательнее и настойчивее стало требовать удовлетворения его насущных общественных потребностей, земства всё сильнее и сильнее испытывали необходимость увеличения своих средств, так как местное обложение оказывалось для этого весьма недостаточным.
Вопрос о коренном пересмотре Устава о земских повинностях вызвал ряд земских ходатайств; в последние годы насчитывается 11 земских постановлений такого рода. Так, в 1910 и 1911 гг. его подняли земства: Московское уездное и губернские - Саратовское, Казанское, Самарское, Смоленское, Орловское, Тульское, Пензенское, Уфимское, Костромское и Черниговское [53, c. 26].
Вопрос о расширении круга объектов местных налогов рано стал интересовать земства. Так, ещё до Положения 1890 г., после издания закона 1866 г. об обложении торговых, промышленных и фабрично-заводских заведений только по принадлежащим им зданиям, а не по доходности предприятий, было возбуждено много ходатайств о праве земств облагать самый доход предприятий (Около 18 ходатайств). Ни одно из ходатайств этой категории удовлетворено не было.
В иных случаях земские ходатайства поднимали вопрос не о новых источниках обложения, а об увеличении средств. Имеется 11 ходатайств о предоставлении в пользу земства выморочных уездных и городских имуществ или только выморочных земель. Все ходатайства этого рода остались неудовлетворёнными. Даже просьбы 12 губернских земств об обмене бумаг Главного Общества российских железных дорог (попавших к земствам с суммами приказа общественного призрения) на более выгодные бумаги затянулись на целые годы, несмотря на выраженное министерством согласие, причём земства потеряли за это время крупную сумму денег [61, c. 167].
Закон 12 июня 1900 г., установивший предельность роста земского обложения, вызвал единодушное осуждение и большое количество земских ходатайств, немедленно же после его издания, об его отмене, но это не оказало на правительство того времени никакого влияния. По этому вопросу было составлено огромное количество ходатайств. Многие из этих ходатайств, прекрасно разработанные и снабжённые ссылками и указаниями на местные материалы, были весьма содержательны и наглядно доказывали весь вред и бесцельность для земского дела этого неудавшегося бюрократического проекта, однако все они в равной степени не привели к каким-либо практическим результатам [56, c. 18].
В 1910 г. правительство признало справедливость жалоб земств на ограниченность местных финансов. В 1912 г. В.Н. Коковцов ? министр финансов ? выразил надежду, что увеличение средств земств ? «этот существенный вопрос, от правильной постановки которого зависит прочное развитие всей хозяйственной жизни страны, ? получит успешное и скорое разрешение». Законопроекты об улучшении местных финансов в порядке инициативы трёх фракций Государственной Думы (октябристов, кадетов, националистов) были внесены 19 января 1911 г. Октябристский законопроект предусматривал: 1) принятие на счёт казны части обязательных земских расходов (по разъездам чиновников, по устройству и содержанию арестных помещений, по этапной повинности и по выдаче разъездных денег чинам полиции и судебным следователям; 2) выдачу государственных пособий для земств на содержание и устройство домов и больниц для душевнобольных и для подкидышей в размере одной трети земских расходов. Второй законопроект был внесён кадетской фракцией и предусматривал: 1) отмену закона 12 июня 1900 г. о предельности земского обложения; 2) отмену обязательности расходов по участию земств и городов в содержании общегосударственных учреждений; 3) отмену изъятия из местного обложения церковных, монастырских и железнодорожных имуществ и казённых зданий; 4) передачу земствам и городам реальных налогов: государственного поземельного и на городские недвижимости, а также основного промыслового налога; 5) установление ежегодных отчислений из сумм государственного казначейства местным органам (начиная с 20 млн. руб. и доведение их до 200 млн. через 10 лет) на развитие дорожного дела, народного образования, народного здравоохранения, общественного призрения, агрономических и экономических мероприятий. Этот обширный план развития местных финансов органов самоуправления обеспечивал в перспективе увеличение средств до 350-400 млн. рублей в год [34, c. 46].
Третий законопроект, внесённый 13 мая 1911 года фракцией националистов, предлагал установить с водочных изделий, продаваемых в казённых винных лавках, особый сбор в пользу земства «в размере 1 копейки с каждой 1/100 ведра». Этим путём предполагалось добавить в общее распоряжение земских органов сразу до 80 млн. рублей [49, c. 64].
В ноябре 1911 г. подали свой голос новорождённые западные земства, представители которых внесли в Думу четвёртый законопроект, который предусматривал перенесение с земских сумм на государственное казначейство расходов по содержанию в этих губерниях местного духовенства.
Проекты были переданы на заключение финансовой комиссии, и «не касаясь оснований в них содержащихся», первые два и последний признаны были комиссией и Государственной Думою подлежащими разработке. Тогда же, 13 мая 1911 г., и представители министерства финансов заявили в Думе о готовности разработать проект об улучшении средств земств и городов. Таким образом, вопрос вышел из сферы академических рассуждений и стал на практическую почву. Разработка правительственного проекта, однако, весьма затянулась, и, как сообщено выше, он быль внесён в Думу министром финансов и министром внутренних дел лишь 2 марта 1912 г. Проект оказался довольно обширным и сложным. Министерства не только признали справедливость указаний на недостаточность местных средств, но и пошли навстречу некоторым из земских ходатайств и думских законопроектов. Они даже нашли, что ничтожные предложения октябристского проекта весьма скромны и мало достигают поставленной цели, однако принять план широкой реформы местных финансов, предлагаемый кадетской фракцией, министерства решительно отказались. В результате предложения правительственного законопроекта свелись в свою очередь к промежуточным по объёму и довольно мелочным по форме улучшениям местных финансов. Законопроект касается земских, городских органов самоуправления и земских расходов в не земских губерниях. В частности для улучшения земских средств предложения проекта сводились, в общем, к следующим: 1) принять на средства казны некоторые из обязательных расходов (по выдаче разъездных денег и по содержанию земских подвод для разъездов судебных и всех полицейских чинов), этапную повинность, содержание и наём земских арестных помещений и довольствие заключённых арестантов и подследственных, по отводу помещений для уездных съездов; в 9-и западных губерниях принять на средства казны содержание духовенства; 2) отменить закон 12 июня 1900 г. о предельности роста земского обложения; 3) «понизить оклады основного промыслового налога с торговых и промышленных предприятий, а также с личных промысловых занятий II и III разряда, а процентный сбор с предприятий, не обязанных публичною отчётностью, взимать с той части исчисленной для обложения раскладочным сбором прибыли, которая превышает увеличенный в 25 раз оклад основного промыслового налога, уплаченного за данное предприятие или личное промысловое занятие, в размере 1 руб. с каждых 25 руб. этого излишка прибыли». Вместе с таким понижением государственного налога проект предоставляет земствам право устанавливать добавочные к государственному промысловому налогу сборы (с личных промысловых занятий II и III разряда и с предприятий, не обязанных публичной отчётностью) в размере не свыше 75%. При этом такая льгота для земских средств от принятия на казну части обязательных расходов и получение нового права в промысловом обложении, составляющие суть правительственного предложения, вводились не сразу и сопровождались, несмотря на их незначительность, целым рядом ограничений существующих прав земских учреждений. Так устанавливалась предельная (в 5% средней чистой доходности) высота земского обложения городских не движимостей и прекращалось право вводить в земские оценки, помимо торгово-промышленных и фабрично-заводских зданий, стоимость внутреннего устройства их, машин и др. оборудовался. При этом общая сумма сбора в каждом уезде торгово-промышленных заведений, фабрик, заводов и городских недвижимостей вообще могла быть увеличиваема только с одновременным, увеличением на тот же процент общей суммы земских сборов с прочих недвижимых имуществ (кроме случаев естественного изменения числа или размера имуществ первой категории). Новое добавочное земское промысловое обложение вводится не сразу, а постепенно. Земское обложение личных промыслов и предприятий без публичной отчётности идёт непосредственно в земские кассы. Для пополнения убыли в земских кассах устанавливается добавочное обложение предприятий с публичной отчётностью, в размере 25% казённого налога, составляющее особый общий по Империи фонд, зачисляемый в специальный капитал по департаменту окладных сборов; из этого капитала: 1) выдаются органам самоуправлений для пополнения причинённых ограничениями недоборов соответствующие возмещения, а 2) из остающейся, за покрытием недоборов, его части 2/3 распределяются между земствами (1/3 идёт городам), пропорционально суммам государственного промыслового налога с предприятий, не обязанных публичной отчётностью. Такова, в общем, довольно запутанная конструкция министерского проекта, пожелавшего не только оказать помощь земским средствам по преимуществу за счёт обложения промышленности и торговли, но и урегулировать попутно земское обложение городских не движимостей и торгово-промышленных предприятий [19, c. 26].
Передачу реальных налогов, установление особых отчислений из государственного казначейства в пособие земским кассам оба министерства решительно отвергли, а уничтожение изъятий из земского обложения железнодорожных и др. имуществ посулили лишь в будущем особом проекте. По подсчёту самого ведомства, финансовые результаты его предложений для земских учреждений получатся приблизительно следующие: 1) в первые 2 года предположенной реформы в свободном распоряжении органов самоуправлений окажутся суммы, расходовавшиеся на обязательные повинности, принимаемые в дальнейшем на казну ? до 9 млн. руб.; 2) в третий и последующие годы земские кассы должны получить: а) от надбавок к промысловому налогу с не отчетных предприятий ? до 36 млн. руб., б) от обложения городских не движимостей в 5% чистой доходности ? до 23,6 млн. руб., в) из фонда от добавочного обложения отчётных предприятий ? до 11,4 млн. руб. Всего увеличения ? до 71 млн. руб. [29, c. 54].
При этом земские кассы потеряют: а) от отмены сборов с промысловых свидетельств и не обложения внутреннего оборудования и машин фабрично-заводских и торгово-промышленных предприятий ? до 15,5 млн. руб.; б) от исключения сумм земских сборов с городских не движимостей, где они выше 5% с чистой доходности ? до 16,4 млн. руб.; всего потерь ? до 31,9 млн. руб.
Итого, чистое увеличение средств земских касс должно составить вместе с принятием на казну части обязательных расходов около 50 млн. руб. По 34-м земским губерниям (без Москвы, С.-Петербурга и Одессы, являющихся, как известно, самостоятельными уездными земскими единицами) общие результаты предположенной министерством реформы окажутся много скромнее. Получится добавлений: а) от надбавок к промысловому обложению ? 12,4 млн. руб.; б) от повышения обложения городских имуществ до 5% доходности ? 6,1 млн. руб.; в) из фонда ? 8,4 млн. руб., всего ? 26,9 млн. руб. Убавится: а) от потерь вследствие отмены сборов с промысловых свидетельств и исключения из оценки машин и внутреннего устройства торговых и промышленных предприятий ? 10,9 млн. руб.; б) от понижения земских сборов с городских не движимостей в тех случаях, когда они превышают 5% доходности ? 10,2 млн. руб., всего ? 21,2 млн. руб. [36, c. 24].
Иначе говоря, все земства 34-х губерний получат добавки около 5,8 млн. руб. да освободятся от части обязательных расходов, до 4 млн. руб., т.е. весь размер увеличения средств, к тому же получаемый постепенно в течение по крайней мере 10 лет, сведётся для них к 10 миллионам рублей. Так ничтожны в сущности, при большом сомнении в точности даже этих подсчётов, по признанию самого проекта, те новые средства, которые он желает предоставить для улучшения местных финансов, да ещё сопровождаемые рядом ограничений в существующем обложении [39, c. 28].
Правительственный проект, вызвав большие возражения и сомнения в законодательных учреждениях, не смог быть проведён во всех его частях. Наиболее бесспорные его предложения всё же были, приняты Государственной Думою и Советом и составили частичный закон 5 декабря 1912 г., который содержит в себе лишь небольшую долю правительственных предложений и две довольно существенные поправки, внесённые в Думе. Были приняты статьи проекта, переносившие на казну много мелких обязательных расходов земств и городов, и только. Вопрос об отмене фиксации земского обложения, о понижении на 1% казённого налога на городские недвижимости, сложные операции с добавочным земским промысловым обложением и понижением казённого промыслового налога ? всё осталось не рассмотренным в III Думе. Из двух принятых Думою крупных поправок одна, внесённая кадетской фракцией, касалась городских средств и переносила на казну половину расходов городов на полицию, другая же была ещё в комиссии взята из октябристского проекта и устанавливала возмещение из казны земствам 1/3 расходов по призрению душевнобольных [43, c. 126].
Против обеих поправок горячо возражали представители министерства финансов. Они предостерегали Государственный Совет от согласия с думским проектом, от этого «жеста влево», этой «практически невыполнимой уступки». К счастью, Государственый Совет, вопреки его постоянному отношению к думским решениям, принял законопроект в том виде, как он вышел из рук III Государственной Думы.
Таким образом, новый закон об увеличении земских финансов лишь частично удовлетворил потребности местного самоуправления в денежных средствах. Несмотря на тенденцию увеличения доходов земских учреждений в начале ХХ века, в 1890 г. доход земств в 34 губерниях составлял 88,563 млн. рублей, в 1903 - 99,499; в 1906 - 124,225; в 1910 - 167,888; в 1912 - 220,168 млн. рублей; в 1913 - 290 млн. рублей; в 1914 - 300 млн. рублей [48, c. 76]. Этих средств явно не хватало для удовлетворения культурно-хозяйственных нужд населения.
Следует особо подчеркнуть, что земельные имущества различных категорий населения облагались земскими сборами неравномерно и несправедливо. Так, одна десятина земли сельских обществ облагалась 17,6 коп., удельные земли - 8 коп., казённые - 4 коп [49, c. 36].
Ограниченность финансовых средств у земских учреждений, непропорциональность налогообложения различных сословий накладывали свой отпечаток на характер деятельности органов самоуправления.
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЕЛАРУСИ
.1 Введение земских учреждений в белорусских губерниях
Одним из подлинно роковых вопросов правительственной политики в западных губерниях, четко обозначившим пределы возможностей власти, была земская реформа. С эпохи Январского восстания миф об «исконной» русскости края подразумевал тему земства, которое отнюдь не только славянофилы воспевали как самобытную русскую форму организации низовой общественной жизни. Еще один из подчиненных Муравьева снискал расположение начальника, представив тому, наряду с соображениями о вытеснении польских помещиков, еще и проект сплочения всех «русских» сил в Западном крае вокруг земского самоуправления, начиная от всесословного волостного земства: «Горсть местного русского дворянства, духовенства и купечества, в совокупности с призванным к жизни и участию крестьянством, должны выработать хозяйственное и административное управление в Западном крае, - само собою, при энергическом содействии русского общества и Правительства. Таким образом, Западно-Русскому краю выпадает жребий опередить население Центральной России в образовании прочного общественного строя из различных элементов и практически решить вопрос о земстве, к теоретической обработке которого призваны лучшие силы нашего русского общества». И это был далеко не единственный в 1860-х гг. прогноз такого рода [53, c. 56].
На деле и виленские, и киевские генерал-губернаторы не пытались «опередить» внутренние губернии в земской реформе. На прагматическом уровне принятия решений ссылка на безраздельное преобладание польского землевладения блокировала попытки оживить общественную самодеятельность «русского элемента». Более того, еще до полного подавления восстания высшие администраторы Западного края сформулировали обязательные условия, на которых в более или менее отдаленном будущем, по их мнению, только и можно было бы учредить земства. Киевский генерал-губернатор Н.Н. Анненков в ответ на запрос Министерства внутренних дел заявил в 1863 г., что для этого необходимы специальные нормы представительства, обеспечивающие перевес русским землевладельцам и крестьянам, отдельная квота для православного духовенства. Для достижения сколь можно более надежного перевеса русской стороны Анненков предлагал понизить по сравнению с Великороссией земский имущественный ценз - типичный пример «демократизирующего эффекта» деполонизации. Евреям надлежало полностью перекрыть доступ в земство. За полвека до принятия закона 1911 г. киевский генерал-губернатор предвосхитил его общую концепцию. Впрочем, приписать это следует не прозорливости Анненкова, а косности официального дискурса о проблеме земства в Западном крае [44, c. 118].
После 1870 г. обязательным условием учреждения земств в Западном крае стали считать увеличение доли русских землевладельцев до половины от общего числа, а принадлежащей им земли - до двух третей от общей площади частного землевладения. Хотя планка была поставлена высоко, обсуждение перспективы земской реформы среди местных администраторов, особенно в Юго-Западном крае, время от времени возобновлялось. После т.н. «земской контрреформы» 1890 г., усилившей в Великороссии контроль губернаторов за земством, стало легче полемизировать с теми, кто более всего опасался засилья поляков в выборных органах самоуправления.
Принятие Положения 1890 года вытекало из консервативной политики Александра III. Произведенные изменения были направлены на уменьшение демократического и всесословного компонента в деятельности земских учреждений [61, c. 93].
Дискуссия на тему введения земств в Западном крае и их либерализации получила новый импульс после назначения министром внутренних дел И.Л. Горемыкина, бюрократа, имевшего в молодые годы опыт службы на западной окраине - в качестве комиссара по крестьянским делам «милютинского» призыва в Царстве Польском. Пересмотр методов окраинной политики не был для него лишь данью конъюнктуре начала нового царствования - Горемыкина побуждали к такому шагу его неославянофильские настроения. К 1898 г. он подготовил к внесению в Государственный совет соответствующий проект для всех девяти западных губерний. Согласно ему, земские собрания вводились только на губернском уровне (собрания в уездах, как считалось, могли легко подпасть под влияние местных польских магнатов), процедура выборов должна была неизменно оставлять поляков в меньшинстве. Сплотить «русский элемент» предполагалось, кроме того, и посредством демократизации куриальной системы: все крестьяне, подходившие под категорию частного землевладельца, включались в одну курию с помещиками-дворянами. Глава Министерства внутренних дел настаивал на том, что при соблюдении этих условий «русская стихия» в родном для себя Западном крае превратится в наделенную самосознанием «общественную силу» [51, c. 33].
Проект Горемыкина, хотя и поставил в законодательную повестку дня крупный вопрос, находился в прямой зависимости от рутинных бюрократических механизмов политики на окраинах. Он не был результатом концептуального прорыва в мышлении бюрократии или углубленного анализа новых, эмпирически собранных данных, не ознаменовал собой разрыва с воззрением на Западный край как на поле битвы между «исконной» русскостью и «наносным» полонизмом. Строго говоря, проект вытекал из того, что тезис о том, что земства нежелательны, т.к. легко могут послужить экономическому и культурному усилению полонизма, подменялся противоположным утверждением, будто земства сразу же позволят русскому населению сознательно и дружно защищать свои жизненные интересы. Статистические показатели «русского землевладения», вселявшие уныние в других государственных деятелей заметным недобором до безусловного перевеса, под пером Горемыкина обретали видимость массивной «почти половины». Понятно, что, будучи так сформулирован, проект был весьма уязвим для контраргументов [42, c. 103].
Реакция высших администраторов Западного края на проект не была солидарной. Киевский генерал-губернатор Драгомиров пошел дальше министра, предложив применить к Юго-Западному Краю закон 1864 г., предоставлявший земствам более широкие права, чем закон 1890 г. В этом случае одна из Великих реформ должна была стартовать на землях Правобережной Украины как бы заново, но уже с учетом накопленного в Великороссии опыта. Напротив, виленский генерал-губернатор Троцкий был категорически против земского самоуправления в северо-западных губерниях в какой бы то ни было форме. В этом расхождении, конечно, отразились объективные региональные различия в положении поляков - социокультурном, этноконфессиональном, демографическом. Угроза полонизации выглядела по-разному в Киеве и Вильне. Тем не менее личные воззрения администраторов, их представления о методах окраинной политики, симпатии и предубеждения тоже сыграли немалую роль [53, c. 83].
Наиболее серьезную и авторитетную оппозицию начинание Горемыкина встретило в лице министра финансов С.Ю. Витте. Возражения Витте по этому конкретному пункту переросли в рассуждения о земстве вообще и его месте в системе самодержавного правления (в известной записке «Самодержавие и земство», нарочито амбивалентной в оценке совместимости этих двух начал). Витте резко высказался против введения земства в западных губерниях; он был едва ли не первым из государственных мужей, кто открыто поставил под сомнение постулат о Западном крае как «колыбели русской народности». По его мнению, исполненные пафоса исторические аргументы теряли смысл перед очевидным фактом современного экономического преобладания поляков. Земства же лишь усилили бы это преобладание, усугубили сепаратистские тенденции. Выступление Витте - один из примеров использования традиционной деполонизаторской установки в бюрократической борьбе вокруг общеимперских приоритетов. Деполонизация Западного края не была ближайшей целью Витте (в отличие от Троцкого): его главной задачей было скомпрометировать в целом линию главы Министерства внутренних дел, которая расходилась с отстаиваемой Министерством финансов концепцией ускоренного индустриального развития. Горемыкин представал сановником, который, увлекшись романтическим почвенническим идеалом, не распознал реальную угрозу целостности империи [47, c. 73].
Сменивший Горемыкина в 1899 г. Д.С. Сипягин немедленно отклонил принцип выборности в будущем западном земстве, а затем подверг ревизии проект в целом. Сипягин продолжил описанную выше бюрократическую игру в «перевертывание доводов»: он доказывал, что введение выборности не смягчит, а, напротив, обострит межнациональные противоречия, ибо завышенное представительство русских будет только раздражать поляков. Вместо земских собраний и управ предлагалось ввести т.н. комитеты по делам земского хозяйства, состоявшие из чиновников, представителей дворянской корпорации и советников из числа цензовых местных жителей, назначавшихся администрацией. На уездном уровне в комитеты вводилось, также по выбору администрации, несколько волостных старшин. В апреле 1903 г., при министре В.К. Плеве, проект обрел силу закона для девяти западных губерний. Это была на редкость неудачная, половинчатая мера. Новые комитеты, получившие прозвание «маргаринового земства», стали мишенью критики в прессе, либеральной оппозиции и даже правительственных кругах, что проявилось еще на стадии обсуждения проекта в Государственном совете. Членами комитетов назначались лица, не пользовавшиеся авторитетом в местном обществе, а те, кто таким авторитетом располагал, не жаждали занять непрестижную должность; уездные комитеты были лишены возможности как-либо влиять на деятельность губернского комитета и контролировать расходование собранных в уездах земских налогов. Закон о «маргариновом» земстве так и не был приведен в исполнение в трех северо-западных губерниях [23, c. 13].
В 1909 году группа членов Государственного совета внесла законодательное предположение об изменении избирательного закона по выборам в Государственный совет от девяти западных губерний: трех северо-западных - Виленской, Гродненской и Ковенской, трех западных, белорусских, - Могилевской, Минской и Витебской; в трех юго-западных, украинских, - Киевской, Подольской и Волынской. Инициатором этой идеи был один из лидеров национализма - Д.И. Пихно, хозяин влиятельной правой газеты «Киевлянин». Целью внесенного законопроекта было сократить число членов Государственного совета - поляков. По существовавшему порядку, в неземских губерниях члены Государственного Совета выбирались только от землевладельцев [25, c. 36].
Содержание законодательного предположения сводилось к следующему. Девять губерний делятся на три избирательных округа с тремя губерниями в каждом - Виленский, Могилевский и Киевский. До этого времени единый избирательный съезд делился на два: русских землевладельцев и польских, причем все неполяки зачислялись в русскую курию. Каждый съезд выбирал по 20 выборщиков. Выборщики должны были собираться раздельно и выбирать из своей среды членов Государственного совета. Русские выборщики каждого округа выбирали двух членов, польские - одного. Таким образом, в совокупности от девяти губерний выбиралось бы шесть русских и три поляка, при этом русской курии предоставлялось в два раза больше мест выборщиков, чем польской. Этим гарантировалась потеря поляками мест в Государственном Совете.
Законопроект получил правительственную поддержку. Уже 8 мая 1909 г. с грифом «Весьма срочно» Министерство внутренних дел внесло в Думу готовый законопроект [24, c. 51].
Но поскольку до конца сессии Думы оставалось мало времени, то она сумела бы принять соответствующий законопроект не раньше осени, а выборы в Государственный совет от указанных девяти губерний предстояли летом, и, следовательно, результаты выборов снова должны были повториться. Министерство внутренних дел решило внести свой законопроект отсрочивающий выборы в Государственный совет. В Думе, согласно внесенной октябристами поправке, вместо отсрочки предлагалось обратное: произвести выборы по старому закону, но сроком на один год, что и было принято. А в течение этого года Дума предложила правительству разработать новый законопроект о введении земства в западных губерниях с таким расчетом, чтобы он успел стать законом к новым выборам. Правительству и возглавляющему его Столыпину, эта идея вполне подходила, так как получалось с одной стороны, либеральная реформа, а с другой - преобладание русских в государственных учреждениях [32, c. 35].
Правительство приступило к разработке соответствующего законопроекта. По сравнению с Положением 12 июня 1890 г. разработанный ведомством Столыпина законопроект вносил следующие изменения. Вместо сословных курий вводились курии национальные. Польская и русская курии, куда заносились все неполяки, выбирали своих выборщиков раздельно, причем с фиксацией числа гласных от каждой национальности, достигаемой при помощи совершенно искусственного приема. Состоял он в следующем: брался процент численности населения данной национальности (в масштабе губернии) и процент ценности принадлежащей ей земли и недвижимых имуществ (в масштабе уезда), облагаемых земскими сборами, которые складывались и затем делились пополам. Полученное число и составляло фиксированный процент земских гласных данной национальности. Например, в одной из шести губерний польское население составляло 2%, а польская недвижимость в каком-либо уезде этой губернии равнялась 38% ценности всего его недвижимого имущества. После сложения и деления на 2 получалась цифра 20, которая и давала полякам право на избрание 20% гласных в данном уезде.
Однако безоговорочное применение этого положения привело бы к тому, что в русской курии большинство оказалось бы не у русских помещиков, а у белорусских и украинских крестьян, что для ревнителей истинно русского духа было абсолютно неприемлемо. Так как в их лояльности после событий 1904-1906 годов правительство сомневалось. В связи с этим крестьянское представительство ограничивалось другим постановлением, согласно которому число крестьянских гласных в уездах, выбираемых от сельских обществ, независимо от численности крестьянского населения и величины их имуществ, не должно было превышать трети всех гласных. В губернское земство гласные от крестьян не допускались вообще. Специальная статья законопроекта расширяла представительство местного православного духовенства. По Положению 1890 г. консистории посылали по одному своему представителю в уездные и губернские земства, теперь же соответственно - трех и четырех священников. Законопроект также предусматривал, что председатель и не менее половины членов управы должны быть русскими. Такие же требования он предъявлял и к земским служащим (врачам, учителям, агрономам и др.). Специальная статья устраняла от выборов евреев, что было совершенно излишним, поскольку и по Положению 1890 г. евреи в земство не допускались. Совет министров счел необходимым «во избежание недоразумений ввести ее». Необычайно усложненная и запутанная система организации выборов имела целью не только уничтожить значение поляков в земских собраниях, но и не сделать это за счет увеличения числа гласных от крестьян, выдвигая вперед мелких и средних собственников [57, c. 36].
Можно сказать, что все принципиальные основы законопроекта в точности соответствовали идеям, изложенным правыми, в частности в специальной брошюре Шульгина, которая до этого была опубликована в виде ряда статей в «Киевлянине». Что касается участия крестьян в земстве, то Шульгин по этому поводу писал следующее:
«Вообще, не следует в России строить слишком демократическое земство, ибо это означило бы загромоздить земское собрание малограмотным элементом», а в юго-западных губерниях, «быть может, было бы целесообразнее поручить часть представительства крестьянской земли русскому поместному землевладению и часть духовенству, ибо русское поместное землевладение и духовенство должны быть, и об этом никогда не следует забывать, естественным представителем темной массы» хорошо чувствующей свои нужды, но не имеющей понятия о способах их защиты».
июня законопроект был передан в Государственный совет, а 17 июля 1908 г. стал законом - с некоторым изменением: земство вводилось не для девяти губерний, как предполагалось вначале, а только для шести. От введения земства в трех северо-западных губерниях пришлось отказаться: русское помещичье землевладение здесь оказалось настолько слабым, что никакие ухищрения в законе не могли бы обеспечить ему доминирующую роль. Предусмотренная законом разработка нового проекта была проведена, и весной 1910 г. началось обсуждение в Думе [57, c. 59].
Дума рассматривала законопроект в комиссии по местному самоуправлению до апреля 1910 года, после чего он был вынесен на Общее собрание Думы. Думская комиссия по местному самоуправлению приняла ряд поправок, которые ровным счетом ничего не меняли в существе законопроекта, но тем не менее вызвали шумные протесты крайних правых как в комиссии, так и при пленарном обсуждении. Так, вместо двух признаков, определявших число гласных, - ценза и численности - комиссия оставила один - ценз, исчисленный, однако, не на уездном, а на погубернском процентном обложении, так как обнаружилось, что при поуездном обложении в некоторых уездах большинство или половина гласных могли бы оказаться у поляков. Погубернское же обложение давало вилку - максимум польских гласных 27%, минимум - 13% [48, c. 75].
Комиссия признала допустимым факультативность соединения национальных курий в уезде в одно избирательное собрание в тех случаях, когда квалифицированным большинством в две трети голосов каждая из курий найдет такое соединение желательным. В губерниях же факультативность не допускалась. Затем комиссия признала целесообразным и желательным уменьшить ценз для участия в выборах по земству наполовину, принята чисто механическая поправка - ценз уменьшен ровно вдвое.
Комиссия также сочла, что, «раз русское большинство обеспечено в составе земских собраний, тем самым оно обеспечено в составе управ и вольнонаемных служащих». Исходя из этого, комиссия исключила ту часть законопроекта, которая требовала русского большинства в управе и среди служащих. Вместе с тем «комиссия приняла два добавления в смысле увеличения гарантий, которые даются для обеспечения преобладания русского элемента в составе земств». Эти добавления сводились к тому, что член управы, ведающий народным образованием, как и учителя народных училищ, обязательно должен быть русским[53, c. 73].
Все фракции, стоявшие левее октябристов, а также польское «коло» выступили против законопроекта. Мотивы были те же, что и при обсуждении других националистических актов.
Правые и националисты - члены комиссии резко возражали против большинства внесенных октябристами поправок под предлогом, что такое «земство недостаточно обеспечивает русские интересы». На самом же деле, как видно из самих поправок, дело обстояло совершенно не так. Подлинным мотивом была амбиция. Шульгин и другие националисты не хотели допускать октябристского вмешательства в законопроект, который считали своим детищем.
Столыпин счел необходимым лично выступить против принятых комиссией поправок. Основная цель правительственного законопроекта, подчеркнул он, состоит в подчинении земской идеи государственной. Правительство не может быть простым зрителем борьбы поляков и русских в Западном крае. История показывает, что, когда поляков держали в ежовых рукавицах, продолжал он, они вели себя хорошо, но, как только делались послабления, отвечали восстаниями 1831 и 1863 гг. Исходя из этого главного принципа, премьер и выступал против поправок. Факультативность неприемлема потому, доказывал он, что поляки дисциплинированны и сплочены, а русские избиратели (т. е. русские помещики) отличаются абсентеизмом; в результате поляки в соединенном избирательном собрании выберут таких русских, какие их устраивают. По той же причине неприемлем только один налоговый признак. Хотя общее число польских гласных на базе этой поправки ни в одной губернии не превысит 30%, но «русские помещики там не сплочены но, к сожалению, часто не проживают в крае». Кроме того, поляки могут привлечь на свою сторону часть гласных-крестьян, пользуясь своей экономической властью над ними. Столыпин также настаивал на сохранении пункта об обязательных трех священниках-гласных в уездном земстве и четырех - в губернском, который комиссия также исключила, считая излишним. Особенно энергично он настаивал на восстановлении в правительственной редакции статьи, требовавшей обязательного большинства русских членов управ и прежде всего русского председателя управы, от которого зависело назначение служащих земства. Комиссия же исключила этот пункт, резонно считая его совершенно ненужным: раз по закону русские гласные в земстве будут в абсолютном большинстве, то и председателя и большинство членов управ они изберут из своей среды [43, c. 23].
Несмотря на великодержавную позицию Столыпина, правые остались недовольны и продолжали свое давление на правительство. Выступивший вслед за Столыпиным Богданов заявил от имени националистов, что в измененном комиссией виде законопроект ими поддержан не будет. Фракция согласна только на поправку, уменьшающую ценз, В свою очередь Пуришкевич дважды пригрозил октябристам, что, если поправки комиссии пройдут, правительство заберет свой проект обратно. Граф Бобринский очень непосредственно объяснил, почему националисты против увеличения числа гласных-поляков. Действительно, признал он, нигде в земстве и при поправке комиссии «более 25% поляков не будет. Казалось бы, это вполне благополучно и хорошо. Но, главное, можно ли положиться на всех крестьян?»
Марков 2-й, как всегда, был верен себе. Разоблачая тезис кадетов о том, что в земстве не должно быть «политики», он заявил: «Я с этим не согласен». Политика в земстве неизбежна и должна быть. Весь вопрос в том, какая и чья политика. Западное земство - это оборона против возможного в будущем нападения поляков на Россию. А тем, кто говорит, что эта оборона не нужна, «может быть только один ответ: вы, слюнтяи, молчите, ибо вы ничего не понимаете в государственном деле».
Поляки считают западные губернии своим «забранным краем», который они должны себе вернуть, вторил ему епископ Евлогий. Необходимо с этой надеждой покончить. Националисты и правые в самой категорической форме настаивали на восстановлении статьи об обязательных гласных-священниках. Шульгин объяснял тем, что в 1905 - 1906 гг. во время революции духовенство сыграло решающую роль став между крестьянами и государственной властью. Бобринский говорил: «Это духовенство, - сумеет в земстве соединить, сплотить крестьянство с землевладельцами и с дворянством... Нам этот пункт, нам эти священники необходимы; с ними мы стоим, с ними мы падем» [56, c. 43].
Дума, однако, внесла в правительственный законопроект поправки. Прежде всего, не получила поддержки идея резервирования мест для православного духовенства (результат антиклерикальных настроений октябристов). Также Дума еще более усложнила правила организации и разделения избирательных собраний и съездов, в целях предоставления еще больших преимуществ мелким собственникам; устранила имевшиеся в законопроекте прямые ограничения на занятие земских должностей поляками.
Они считали, что из-за обострения борьбы между крупными и мелкими собственниками, местами грозившей отсутствием представительства мелких собственников в земском собрании, необходимо обеспечить законом определённое число мест для владельцев мелких недвижимых имуществ. В дальнейшем эта идея нашла реализацию в Главном Управлении по делам местного хозяйства. Для правильного её решения необходимо установить размеры представительства в земских собраниях полноцензовых и мелких владельцев. Министерству необходимо располагать точными статистическими данными на этот счёт. Поэтому в 1912 г. от всех уездных земских собраний необходимо составить именные списки земских избирателей по 7 формам. В которые отдельно включены и хозяева имеющие менее 25 десятин, но не меньше 12,5 десятин [57, c. 84].
Натиск справа оказал свое воздействие на Столыпина. Под сильным нажимом премьера и собратьев справа октябристы фактически раскололись надвое, и в результате на заседании 11 мая 1910 г. «фракции оставалось только предоставить входящим в нее депутатам свободу голосования». Спустя два дня «Новое время» по тому же поводу писало: «Главная... фракция распалась на два лагеря - правых и левых октябристов» [53, c. 168].
Вместе с правыми Столыпин рассчитывал на поддержку депутатов-крестьян, особенно из тех самых западных губерний, которые они вознамерились облагодетельствовать истинно русским земством. Крестьяне этих губерний, с точки зрения Шульгина, Бобринского и др., обладали тремя большими достоинствами по сравнению с крестьянством великорусских губерний: во-первых, они были проникнуты антиполонизмом и антисемитизмом; во-вторых, являлись преимущественно подворниками и, в-третьих, их участие в революции 1905 - 1907 гг. было намного слабее, чем крестьян коренной России. Они также в большей мере были подвержены влиянию духовенства и местных черносотенных организаций. Именно поэтому Столыпин и правооктябристское большинство Думы пошли на такой шаг, как уменьшение избирательного ценза вдвое. Казалось, надежды Столыпина и правых на украинских и белорусских депутатов-крестьян оправдались: они все были за законопроект, все ругали польских панов и т. д., но тут, же становилось ясным, что принципиальной разницы между украинским и русским крестьянством нет - всех их объединял глубокий неискоренимый антипомещичий демократизм.
Депутат-крестьянин Минской губернии Кучинский по поводу того, что крестьян большинство и в земстве их должна быть половина, а не треть заявил: «Но, гг., я вам скажу, что крестьянами гордятся все здесь сидящие... Я думаю, что раз они сумели собрать такое великое отечество, то они будут хорошими защитниками в земстве» [53, c. 182].
Самый неприятный сюрприз правым преподнес правый крестьянин Галущак. Он внес поправку, увеличивавшую число крестьянских гласных до половины, которую немедленно поддержали другие правые крестьянские депутаты.
Депутат-крестьянин от Витебской губернии Амосенок заявил, что он будет голосовать за правительственный законопроект, несмотря на все уговоры кадетов:
«Но главное, мне обидно то, что приходится частенько слышать иногда даже с правых скамей. В прошлом заседании председатель Совета министров сказал, что если пустить в земство много крестьян, то мы, так сказать, прервем путь культурным людям. Я просто этого не понимаю. Кто культурнее: дворянин, который имеет 15000 денег долга, или тот крестьянин, который имеет 4 десятины и 10 детей и все повинности платит, и еще четвертной билет имеет... Поэтому я думаю, что правительство даст мне обещание, что оно даст гораздо больше доступа крестьянства в этом земстве» [41, c. 93].
Защищая во второй своей речи поправку Галущака, Амосенок заявлял что, нельзя соглашаться с мнением представителя крайне правых Пуришкевича в том, что если поправка Галущака будет принята, то это погубит весь законопроект. Он настаивал на попуске крестьян в земство в половинном числе, так как никто кроме них самих о себе не позаботится. Правые угрожают в случае принятия половинного числа голосовать против всего законопроекта. Поэтому всех желающих добра шести западным губерниям он просит «наложить им палок в колеса, чтобы они так далеко не ехали». В его речах присутствовало сочетание антипомещичьих настроений с верой в «возлюбленного монарха». И это было самой характерной чертой всех думских правых крестьян. Характерно, что с резкой критикой законопроекта и требованием его отклонения выступили и правые депутаты-крестьяне других (не западных) губерний. В конечном счете большинство их проголосовало за законопроект, но готовящийся спектакль их якобы трогательного единения с русскими помещиками был безнадежно испорчен [41, c. 123].
Поскольку либерализм октябристов носил ярко выраженную столыпинскую окраску, от комиссионных поправок осталось в законопроекте немного. Основное расхождение октябристов с правыми - определение количества гласных по двум или одному признаку - было решено в пользу правых. Победа осталась за ними и по вопросу о факультативности. Жертвы, понесенные правыми, свелись к отклонению статей правительственного законопроекта о представительстве духовенства и о председателе управы и зафиксированном преобладании русских вольнонаемных служащих. Остальные несколько поправок, принятые против правых, были настолько мелкими, что их не стоит даже перечислять, за исключением одной, согласно которой в губернское земство посылалось по одному крестьянскому гласному от каждого уезда.
Тем не менее, крайние правые заявили, что будут голосовать против законопроекта, потому что «от правительственного проекта остались одни осколки». Но это была чистая демагогия - их собратья-националисты, чьей затеей и являлся законопроект, устами Шульгина заявили, что они не просто довольны, а чрезвычайно довольны. На самом деле они считали этот законопроект своей первой большой победой. В конечном итоге и лидер крайних правых граф Бобринский признал, что законопроект хороший.
Законопроект был принят 29 мая 1910 г. Но, несмотря на пожарные темпы, срок введения земства в западных губерниях в законопроекте пришлось передвинуть на год: Государственный совет уже не успевал принять его до 1 июля, т. е. до срока выборов в Государственный совет.
Неудивительно, что в Государственном совете проект не встретил теплого приема. Возражения оппонентов Столыпина - среди них большую активность выказал Витте - были сходны с теми, что двенадцатью годами ранее выдвигались против предложений Горемыкина. По их мнению, национальные курии были несовместимы с принципами построения многонациональной империи. Так, член Государственного совета князь А.Д. Оболенский-2-й утверждал, что «внесение в закон идеи национальных курий является отказом от вековой традиции Русского государства». А пониженный избирательный ценз внушал опасение демократизации земских учреждений и в Центральной России [46, c. 132].
В марте 1911г. Государственный совет голосами части центра, поляков, академической группы и части правых отверг статью о национальных куриях. В связи с отказом утверждения закона Государственным советом Столыпин обратился за поддержкой к Николаю II, фактически поставив царю ультиматум: либо согласиться на отставку премьера, либо распустить Думу и Государственный совет, чтобы без их одобрения провести решение Указом по 87 статье Основных законов. 10 марта Николай II объявил Столыпину о готовности разрешить политический кризис на его условиях. Столыпин предложил распустить законодательные учреждения на короткий срок, и принять закон Высочайшим указом на основании статьи 87 Основных государственных законов. Николай II принял предложение Столыпина, и 11 марта был издан высочайший указ о перерыве в деятельности законодательных учреждений с 12 по 15 марта. Государственный Совет, уже осведомленный об указе, в заседании 11 марта демонстративно отклонил законопроект полностью. После этого 14 марта 1911 года закон был принят Высочайшим указом.
2.2 Социально-экономическая деятельность земских учреждений
Феномен земства содержит три аспекта: социальный, экономический и политический, которые находятся в органическом взаимодействии, единстве. Социально-культурный и хозяйственный аспекты характеризуются наибольшей значимостью этих направлений в общем объёме деятельности земств.
В период с апреля по июнь 1911 г. В Витебской, Минской и Могилёвской губерниях на основании правил о порядке введения в действие Положения о земских учреждениях, разработанных 30 марта Министерством внутренних дел, был определён круг лиц, обладающих требуемым имущественным цензом, проведены выборы волостными сходами кандидатов в гласные от сельских обществ; избраны земские гласные в уездах и губерниях. В Витебской губернии 14 августа состоялось открытие первого губернского земского собрания. В Могилёвской губернии первое губернское собрание состоялось 18 августа 1911г.
Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. Земства создавались «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». В этой сфере и сосредоточилась деятельность земств [54, c. 165].
Земства, созданные в Беларуси в 1911 году, не составляли исключения в отношении ориентации практической деятельности, однако имели свою специфику. Они сразу влились в общероссийское земское русло деятельности, используя накопленный земствами центральных губерний России богатый практический опыт. Мотив преемственности программных пунктов деятельности новорождённых учреждений самоуправления отчётливо прозвучал в редакционной статье журнала «Вестник Минского губернского земства», возникшего в 1914 г. В ней констатировалось: «Минское земство в течение первых трёх лет своего существования уже обнаружило своё стремление широко пользоваться богатым опытом наших соседей - старых земств - в области всевозможных начинаний и мероприятий, стремясь избежать их ошибок, пользуясь практическими результатами, которые достигнуты в этой области». Далее излагалась программа развития земского дела. Журнал, сотрудники которого были активными деятелями земских учреждений, отвёл видное место общим вопросам экономической жизни, изучению Минской губернии как в естественно-историческом, так и экономическом отношениях, улучшению сельского хозяйства губернии и всего края. Уделялось также внимание вопросам кооперации, кредита, мелиорации лесного хозяйства, выяснению прочих нужд населения [58, c. 25].
Общее направление деятельности земств в Белоруссии отражено в речи священника Михаила Серницкого в Бобруйском земском собрании: «Земству вверяется ближайшее попечение о благе народа, об освобождении народа от мрака невежества, о благоустройстве быта меньшого брата-крестьянина». Здесь отчётливо обозначены основные пункты программы деятельности белорусских земств: народное образование, упорядочение и оздоровление быта, поднятие жизненного уровня населения деревни.
Повинности, возложенные на земские учреждения правительством, делились на обязательные и необязательные. К числу обязательных повинностей земства относились: 1) содержание местных гражданских управлений (наём домов для воинских присутствий, устройство и содержание помещений для арестованных по приговорам мировых судей, расходы по доставке арестантов в эти места заключения, содержание губернских статистических комитетов, содержание местных по крестьянским делам учреждений и некоторые иные мелкие расходы; 2)содержание мировых судебных установлений; 3) содержание, устройство грунтовых дорог «больших сообщений», а «равно - губернских и уездных грунтовых, почтовых, торговых и военного сообщения», устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний; 4) подводная повинность - содержание подвод для разъездов чинов полиции и прочих должностных лиц; 5) квартирная повинность - наём помещений для воинских команд, а также и некоторым должностным лицам (Законом 8 июня 1874 г. земства освобождены от несения квартирной повинности в мирное время. Они обязаны отводить помещения войскам лишь при передвижении их и кратковременных остановках); 6) расходы по общественному призрению, а также обязанность по призрению семей запасных, призываемых на войну;) по хозяйству и медицинской помощи земство должно было содержать канцелярии посреднических комиссий по любовному размежеванию, дополнительные классы землемерия при гимназиях, применять меры по распространению оспопрививания [17, c. 28].
Коротко говоря, обязательные повинности земства сводились к содержанию местных гражданских управлений, присутствий по крестьянским делам, мировых судебных установлений; повинности дорожная, подводная, квартирная и по общественному призрению. По наблюдениям Б.Б. Веселовского, объём обязательных повинностей уменьшался на протяжении десятилетий и к началу ХХ в. Обязательные расходы земств составляли 5?15% в уезде, 1% ? в губернии [43, c. 152].
Доля же необязательных расходов с течением времени соответственно увеличивалась. По подсчётам Б.Б. Веселовского, необязательные расходы (на медицину, народное образование и др.) возросли с 43% в 1871 г. до 85% в 1901 г. в центральных губерниях России. Если на обязательные расходы и на содержание земского управления тратилось в 1868 г. около 84% всей сметы земства, то в 1890 г. они падают до 48%, а к 1903 г. равняются 8% сметы[43, c. 193].
По мнению Б.Б. Веселовского «голод 1891?1892 гг. заставил земства обратить больше внимания на культурные запросы народа, с одной стороны, и на поднятие его экономического благополучия, с другой стороны. Вместе с тем правомерно добавить, что на изменение структуры расходов земств большое влияние оказало революционно-освободительное движение в стране.
Культурное, политическое и хозяйственное освобождение России от полицейско-бюрократического гнёта ? вот совокупность задач, которые преследовали земства. Главное средство в их борьбе за демократический строй в России ? общественное мнение и использование его как инструмента давления на государственную власть. Путь выбирался исключительно мирный. Он должен был привести страну к новому порядку без больших потрясений, кровопролития и ненужных жертв.
Таким образом, социально-культурная деятельность земств составляла органическую часть их общей программы, реализовать которую они стремились мирными путями. В свете политических целей, в контексте общедемократических задач, культурно-хозяйственная деятельность земства приобретает свой подлинный смысл и значение.
Основное внимание земства уделяли просвещению народа, охране его здоровья, улучшению сельского хозяйства, страхованию крестьянских построек от огня, совершенствованию народного быта, организации сельскохозяйственной кооперации и развитию кустарной промышленности.
До введения земских учреждений дело просвещения народа было запущено. В XVIII веке на всю Россию было всего 69 приходских училищ. При Александре I для всего населения страны существовало 349 школ. В царствование Николая I строились школы для крестьян государственного и удельного ведомства. За годы его правления было учреждено 2782 школы для государственных крестьян, в которых училось 139320 мальчиков, а в удельных 204 школах ? 7477 учащихся. Сравнительно с населением такое число школ было крайне недостаточно. Учителями в этих школах были главным образом священники, семинаристы, нередко унтер-офицеры и т.п., что предопределяло и уровень и содержание учебного процесса. Поэтому первой задачей земства было строительство хороших школ и наём квалифицированных учителей [56, c. 64].
К компетенции земских учреждений было отнесено «участие в попечении» о народном образовании. Это означало, что земства могли строить и содержать школу на свой счёт, но не имели права составить программу обучения, контролировать и направлять учебно-воспитательный процесс. Правительство опасалось доверять руководство народным просвещением земству.
Расходы земства на народное образование относились «Положением» к числу «необязательных», но именно в этой области (наряду с медициной) земская деятельность оказалась наиболее успешной.
До учреждения земства немногочисленные сельские школы находились в бедственном положении. Нередко не только в волости, но даже в уезде не было ни одной школы. Сельские школы не имели стационарных помещений, парт, учебников, наглядных пособий. На всей земской территории не было учебных заведений для подготовки преподавателей школ. В первые годы земства ограничивались поощрением инициативы сельских обществ, открывавших на свои средства сельские школы, и выдавали этим обществам небольшие «поощрительные субсидии на нужды школ».
Политическая реакция 80-х годов ослабила земскую деятельность по народному образованию. Правительство стимулировало церковно-приходские школы, препятствуя росту земских училищ. Земства сами нередко передавали свои школы духовенству, располагавшему большими средствами.
Большинство земских учительских курсов было закрыто или передано государственным органам управления. В 90-е годы, в связи с развитием капитализма, земства усилили и расширили свою деятельность. Активизация земства во многом объясняется влиянием «третьего элемента» ? либерально-настроенной интеллигенции, служившей в земстве, стремившейся к просветительской деятельности. Благодаря им культурно-хозяйственная деятельность земства получила широкое распространение, особенно в области медицины, санитарии и школьного дела [52, c. 74].
В начале 90-х годов в строительство и организацию земской школы включаются помимо уездных и губернские земства. Они сосредоточили свои усилия на организации среднего образования, выделяя для этой цели значительную долю всех ассигнований губернских земств на народное образование. Во второй половине 90-х годов XIX века растёт число открываемых земствами учительских семинарий и педагогических курсов.
К моменту введения земств в Белоруссии в России было 27486 земских школ. Весь накопленный опыт земских школ центральных губерний России был в распоряжении вновь созданных земств. На территории Белоруссии исходные позиции функционирования новых земств были достаточно сложны. «Мы переживаем только первые шаги нашего молодого земского самоуправления, поэтому работа эта несколько отличается от аналогичной работы старых земских губерний. Там уже давно всё налажено, уверенно идёт по проторенному пути, между тем, как нам, только что перешедшим от приказного строя, приходится всё начинать сначала» ? констатирует гласный Минского губернского земства [42, c. 53].
В Минской губернии главные отрасли земской деятельности обозначились уже в первые годы деятельности земств в такой последовательности: народное образование, медицина и санитария, общественное призрение, ветеринария, агрономические мероприятия и опытное дело, дорожное хозяйство, страховое дело. В Могилёвской губернии на передний план выдвинулись проблемы народного образования, медицинской помощи, дорожного дела, ветеринарной помощи населению.
В Витебской губернии вопросы народного образования, здравоохранения, ветеринарная помощь населению, дорожное строительство и страхование от огня имущества представляли главные направления деятельности земств.
На белорусские земские учреждения была возложена нелёгкая задача ? поднять низкий культурный уровень местного населения при крайне ограниченных денежных средствах. Приходилось думать о самых началах культуры ? о насаждении хотя бы простой грамотности.
Совершенно очевидно, что существует самая тесная связь между культурным уровнем деревни и её убогим хозяйственным укладом. Из этого вытекает основная задача земств с момента их возникновения и на протяжении всего периода их существования ? поднять общую культуру деревни, с её самых низких ступеней. Дело возрождения деревни, выведения её из состояния хронического культурно-экономического застоя осложнялось тем обстоятельством, что земства, выполняя по существу государственную задачу, были лишены соответствующей поддержки государства, как в материальном, так и в других отношениях. Лишь с 90-х годов XIX века правительство начало освобождать земства от «обязательных» расходов (на содержание мировых судей и земских начальников, на арестные помещения, на подводную и этапную повинности). Вследствие несения этих издержек на культурные нужды (школы, больницы и т.п.) оставалось не много средств.
В Могилёвской губернии, например, из 4,5 млн. руб. земского бюджета на нужды народного образования было израсходовано 1643768 руб. или 36,7% всего губернского земского бюджета. На втором месте стоят затраты на здравоохранение ? 974254 руб. [27, c. 23].
В Минской губернии расходы на народное образование составили в момент введения земских учреждений 15% бюджета или 327300 руб. В 1912 году расходы земства на народное образование увеличились по сравнению с 1911 г. на 320% и составили 1047372 руб., в 1913 г. ? 1245866 руб., в 1914 г. ? 1588553 руб. или более чем на 500% первоначального земского бюджета на эти цели. На втором месте в Минском губернском земстве находились затраты на медицинские мероприятия. Из общего бюджета земства 2096034 руб. в 1911 г. на здравоохранение расходовано 752366 или более 30%. В 1912 г. эти расходы увеличились до 971549 руб., в 1913 г. ? 1057914 руб., в 1914 г. составили 1242804 руб. [38].
В Витебской губернии земства расходовали на народное образование и здравоохранение около половины денежных средств. Для полноты картины следует отметить, что до введения земских учреждений в Белоруссии расход на народное образование составлял 15% местных средств [31].
Минская губерния в отношении начального образования в 1914 году занимала третье место среди 34 старых земских губерний. Число школ в губернии к этому времени достигало 1754, в которых обучалось 100425 учащихся. На сто жителей приходилось 4,5 учащихся. Минское губернское земство уделяло большое внимание подготовке педагогического персонала для начальных школ губернии. Не ограничиваясь наличными кадрами педагогов, присылаемых в земские школы Министерством народного просвещения, губернское земство разработало план подготовки учительского персонала на месте. В порядке осуществления этого намерения в 1914 г. Минским губернским земством было возбуждено ходатайство перед Министерством народного просвещения об открытии женских учительских семинарий в Бобруйске, Борисове и учительской семинарии в Пинске. В том же году одновременно было возбуждено ходатайство об учреждении в Минске сельскохозяйственного института. Ходатайство это было поддержано Государственной Думой, которая постановила: проект Минского губернского земства принять, передать на разработку сельскохозяйственному ведомству и признать желательным открытие в городе Минске сельскохозяйственного института [60, c. 74].
В 1913 ? 1914 учебных годах в Минске действовало 62 учебных заведения (49 низших, 13 средних) с общим числом учащихся 5 тысяч человек. В Витебске в 1913 г. был открыт ветеринарно-зоологический музей, ветеринарная бактериологическая лаборатория, на базе которой был создан сначала (в 1921 г.) высший сельскохозяйственный техникум, а затем (в 1924 г.) Витебский ветеринарный институт [32].
В Витебске с 1910 г. работал учительский институт, который готовил учителей городских начальных училищ и высших начальных школ. При институте существовало городское училище и класс ручного труда, курсы учителей чистописания, гимнастики, женские педагогические курсы. В 1918 г. на его базе был создан Витебский педагогический институт. В Витебской губернии в 1913 г. было 1520 начальных школ, в которых обучалось 74032 человека, три гимназии с 1105 учениками, Полоцкий кадетский корпус с 400 учащимися, Полоцкая учительская семинария с 64 учениками, духовная семинария со 103 учащимися, Зачернянская сельскохозяйственная школа с 34 учениками, музей, 11 библиотек, 10 читален[36].
В 1913 г. был основан Могилёвский учительский институт, который готовил учителей городских начальных училищ и высших начальных школ. При институте существовало городское училище. В 1918 г. на его базе создан Могилёвский педагогический институт.
В 1913 г. на территории Могилёвской губернии было 1329 народных училищ, в которых обучалось 824 тысячи человек, 1010 школ духовного ведомства с 59,9 тыс. учащихся, 47 средних учебных заведений с 10,2 тыс. учащихся, 13 специальных учебных заведений с 1,6 тыс. учащихся, 360 еврейских училищ с 5 тыс. учеников, две сельскохозяйственные школы, 50 библиотек и читален[38].
При сравнении земских губерний Белоруссии с неземскими, например, Гродненской губернией, видно, что размах просвещения, и уровень его явно не в пользу последней. В Гродненской губернии так и не возникло ни одного высшего учебного заведения.
Справедливости ради следует отметить, что в начале XX века Министерство народного просвещения стремительно наращивало свой бюджет параллельно земствам. В 1904 г. все расходы Министерства определялись в 42 млн. руб., а в 1914 они выросли до 162 млн. рублей. Такой рост расходов на школы означал резкую переориентацию правительства в отношении к народному образованию. Таким образом, начинала реализовываться идея всеобщего обучения, которая была подготовлена в земской среде [41, c. 53].
В основу деятельности старых российских земств были положены принципы: равномерность в удовлетворении главных нужд населения, общедоступность школ и больниц, а также безвозмездность услуг, оказываемых населению. В начале XX века принцип безвозмездности перестал быть абсолютным, и началось постепенное отступление от него. Процесс социального расслоения деревни, происходивший в послереформационной России к началу XX века резко усилился, в связи с чем заметно изменились и задачи земства, став более специализированными. Отношения безвозмездности и равномерности в оказании услуг населению стали уступать место коммерческому принципу.
Деятельность земства в XIX в. проходила под знаком благотворительности: крестьянина учили, лечили, подкармливали (в периоды голодовок). Крестьянство расценивалось как дворянством (в земстве их было немало), так и бюрократией как «меньшой брат», несовершеннолетний, нуждающийся в опеке[52, c. 124].
После серии законов XIX - начала XX века, когда была упразднена паспортная система, отменено телесное наказание крестьян, разрешён свободный выход из общины и т.д., социальное расслоение деревни пошло ускоренным темпом, получив могучий импульс, инициатором которого был П.А. Столыпин. В этих условиях задачи земства и характер его деятельности существенно меняются. Они вынуждены были считаться с тем, кто представлял в деревне «крепких и сильных», на которых делал ставку в реализации своей новой экономической политики П.А. Столыпин. Общедемократическая программа деятельности уступает место конкретно экономической деятельности.
Особенно заметно переориентация деятельности земств с уравнительно-благотворительных принципов на коммерческое или хозрасчётное начало выступает в белорусских земствах, возникших в эпоху новой экономической политики П.А. Столыпина, сопровождавшейся ломкой традиционных отношений в деревне, интенсификацией буржуазного развития в сельском хозяйстве.
Главным направлением в деятельности земств в 1911?1914 гг. становятся экономические мероприятия, расходы на которые резко возрастают в эти годы. По Минской губернии расходы на эти цели увеличились с 61671 руб. в 1911 г. до 397585 руб. в 1913 г.
Широкий размах получили агрономические мероприятия: распространение опытных станций, опытных полей, коллективных опытов, меры по улучшению сельскохозяйственного образования, животноводства и распространению сельскохозяйственных знаний.
В Минске были учреждены в 1912 году месячные центральные сельскохозяйственные курсы, через которые за два года (1912 ? 1913) прошли сотни крестьян. В 1914 году Минским земством были организованы экскурсии крестьян и мелких землевладельцев за границу (Дания, Швеция). В 1913 г. при Минской губернской земской управе учреждено было культурно-гидротехническое бюро для содействия осушки болот и выращиванию на этих площадях сельскохозяйственных культур. Фонд, которым располагало это бюро, равнялся 300 тыс. рублей. В это же время заводятся сельскохозяйственные земские склады, зерноочистительные пункты. В августе 1911 г. открылась Минская опытная болотная станция, цель которой ? «проверка методов эксплуатации болот». По общей сумме расходов на агрономическую помощь населению Минская губерния занимала 22-е место и 10-е по процентному отношению этой суммы к общей смете (9,3%), превосходя Московское и Саратовское земство[39].
Следует отметить, что разрушение общины в Белоруссии затронуло Витебскую и Могилёвскую губернии, где было общинное землепользование: в Витебской губернии ? 44,4%, а в Могилёвской губернии ? 79,2% общего количества землевладельцев. Крестьянским поземельным банком на хуторизацию было продано в 1907 ? 1916 гг. 228705 десятин земли, на которой образовалось 13,5 тысяч хозяйств. На надельной земле было создано 113,8 тысяч хуторских и отрубных хозяйств на общей площади 1147 тысяч десятин, что составило более 10% всех крестьянских дворов и 18,7% площади надельного землевладения пяти белорусских губерний в 1907 ? 1916 годах. Всего на казённой, банковской и надельной землях в пяти белорусских губерниях возникло 128 тысяч хуторов и отрубов, с общей площадью около 1,4 млн. десятин. Процент вышедших на хутора и отруба в Белоруссии (12%) был выше, чем по России (10%). Наибольший процент хуторян и отрубщиков дали Витебская и Могилёвская губернии ? более 69%. Понятно поэтому возникновение опытных хозяйств и показательных хуторов в Белоруссии. Средний размер показательного участка составлял 11,3 десятины, куда входил фруктовый сад из 20-30 деревьев. К концу 1914 г. в минской губернии было создано 65 показательных участков на площади 217,5 десятин. Хуторянам бесплатно выдавали семена трав. В Витебской губернии к началу 1913 г. было 33 показательных хутора. Стоимость каждого показательного хутора составляла 150 рублей. Земства организовывали экскурсии крестьян в районы показательного расселения.
Оказание агрономической и технической помощи крестьянству осуществлялось в следующих формах:
) Организация сельскохозяйственных потребительских и молочных кооперативных обществ и союзов;
) Устройство сельскохозяйственных складов, прокатных, зерноочистительных и случных пунктов, племенных рассадников скота, овец, свиней;
)Создание опытно-показательных хозяйств и участков, садов, огородов;
)Привлечение на службу агрономов и других специалистов сельского хозяйства;
)Распределение денежных пособий и ссуд на агрономические и технические цели;
)Пропаганда агрономических знаний, организация курсов, секций для крестьян (по вопросам применения машин, севооборотов, удобрений, новых сортов семян).
Таким образом, эта помощь проводилась в русле реализации реформы П.А. Столыпина. В белорусских губерниях агрономическая помощь стала оказываться с 1909 г. в Витебской и с 1910 г. ? в остальных губерниях. В Минской губернии в 1910 г. учреждены должности губернского и 5 уездных земских агрономов.
В Гродненской губернии не было земских учреждений и агрономическую помощь населению оказывали землеустроительные комиссии. Губернии имеющие земства намного больше выделяли средств на агрономические нужды нежели губернии не имеющие земств [58, c. 51].
Широкое распространение получили в Белоруссии сельскохозяйственные общества. Расходы земств на их нужды постоянно возрастали. Они занимались просветительством и организацией показательных мероприятий. Земства организовывали сельскохозяйственные выставки.
Минское губернское земство взяло на себя инициативу создания кадров для сельского хозяйства из среды местного населения. 19 февраля 1912 г. при Минской болотной станции открылись центральные сельскохозяйственные курсы с трёхмесячным сроком обучения. Непосредственная задача ? подготовка специалистов по культуре кормовых растений, осушению болот и луговодству. Это были треть во всей России курсы с подобной целью.
Местные губернские сельскохозяйственные курсы открылись в Могилеве летом 1912 г. с общим числом слушателей 105 человек. Также с этого времени в Могилеве действовала гидротехническая организация при местном Управлении Земледелия. Мероприятия проводившиеся данной организацией заключались:
)в чтении кратких курсов по культуре болот и луговодству;
)в производстве ботанико-географического обследования пойм некоторых рек (Лахва, Мокрянка, Ухлясть, Днепр, Дубровенка и др.);
)в выяснении кормовой нужды в уездах (Быховском, Рогачевском, Могилёвском);
)в закладке показательных участков в тех же уездах;
)в участии на агрономических станциях и совещаниях экономических комиссий;
)в собирании почвенных и ботанических материалов для лаборатории и музея по культуре болот и луговодству.
)В организации трёх прокатных пунктов болотных и луговых орудий в уездах Могилевском, Быховском и Рогачевском [36].
Большое место в деятельности земств занимали вопросы народного здравоохранения. Сложилось и прочно вошло в историю понятие «земская медицина» ? система медицинского обслуживания населения, организованная земством. По «Положению о земских учреждениях» 1890 г. на земство возлагалось «заведывание земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимо больных и умалишённых, а также старых и увечных; участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитию средств врачебной помощи населению и изысканию способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях». Земствам были переданы больничные учреждения «Приказов общественного призрения» со всем наличным инвентарём. Первоначально эти учреждения содержались на средства, переданные земствам в порядке правопреемства (около 9 млн. рублей) от приказов общественного призрения. Ввиду недостаточности этих средств земства начали выделять дополнительные средства на нужды здравоохранения.
До начала 80-х годов в земской медицине господствовала разъездная система: врач проживал в уездном городе и объезжал доверенную ему территорию, а также выезжал на село в составе судебно-следственных властей или для проведения противоэпидемических мероприятий. С увеличением числа земских врачей началось вытеснение разъездной системы стационарной, в которой центром оказания медицинской помощи на селе становится сельский врачебный участок.
Важную страницу в деятельности земской медицины составляет борьба с алкоголизмом. По инициативе земских врачей проводились многочисленные съезды по принятию мер борьбы с этим народным бедствием. Вопрос о прекращении производства алкогольных напитков впервые был поставлен на этих съездах.
Важное место в деятельности земств Белоруссии занимало дорожное строительство. Потери от бездорожья только в Европейской части России составляли 1 млрд. рублей. В Могилевской губернии в 1913 г. из общего земского бюджета 4485242 руб. на дорожное дело было ассигновано 445113 руб. или 9,9% всех денежных средств. В Минской губернии дорожное дело обстояло не лучшим образом. В 1913 г. во всей губернии было построено 7 шоссированных дорог общей протяжённостью 12 верст 734 сажени, на что расходовано было 180670 руб. Общее ассигнование средств на дорожное дело в 1914 г. составило 216271 рубль[37].
Важное место в деятельности земств занимало общественное призрение ? содержание сирот, престарелых и одиноких граждан. По России в призрении нуждалось 8 млн. человек. Естественно, что земство не располагало соответствующими средствами. Финансирование этих мероприятий ? задача общегосударственная, а не земская. Съезд по общественному призрению, проходивший в 1914 г. в Петербурге, признал, что финансовая сторона дела должна быть возложена на государственную казну, так как общественное призрение ? социальная функция.
Земство явилось в России инициатором страхования от огня движимого имущества и сельскохозяйственных продуктов. В Могилёвской губернии в 1912 г. начато введение института участковых страховых агентств, в первом квартале 1913 г. завершено во всех уездах губернии. Размер пособий погорельцам составил по губернии в 1912 г. 430 тыс. рублей [34].
По мере приведения аграрной реформы и хуторизации спрос на огнестойкие материалы возрастал и земство шло навстречу этому спросу.
Земская статистика ? статистические работы земства по обследованию главным образом сельского хозяйства и процессов его социально-экономического развития, возникшая из потребности земств в сборе сведений о ценности и доходности земель и недвижимого имущества, служивших главными объектами земского обложения.
Белорусские земства быстро усвоили накопленный в статистическом деле опыт губерний центральной России. Так, в Могилёвском губернском земстве в разработке проекта оценочно-статистических работ в 1911 году приняли участие специалисты-статистики [39]. Статистический материал, собранный за короткий период функционирования земств в Белоруссии (1911-1914 гг.) по различным отраслям земского хозяйства даёт наглядное представление о динамизме земской культурно-хозяйственной деятельности.
Таким образом, земства в период войны в своей деятельности акцент поставили на актуальных задачах текущего момента. Местные органы самоуправления сыграли позитивную роль в повышении общественного уровня культуры, явились школой политического воспитания и политической организации широких слоёв демократического населения. Важный вклад внесли они в поднятие уровня народного образования, здравоохранения, организацию и развитие агрономии, статистики, ветеринарии, садоводства, кооперативного движения, дорожного и жилищного строительства.
Земству принадлежит бесспорный приоритет в деле пробуждения жизненной активности, хозяйственной инициативы и энергии сельского и городского населения.
2.3 Источники формирования земского бюджета в Беларуси
Чтобы составить ясную картину главных направлений деятельности земств, необходимо коснуться предварительно вопроса о материальной стороне органов самоуправления или местных финансов. Для этого рассмотрим на примере Могилёвской губернии, из каких источников формировался земский бюджет.
Крупные суммы поступали в земский бюджет из налогов, которыми облагалась земля. Всего облагаемой земли в губернии было 3 872 215 дес. Основными владельцами земли являлись: казна (162 977 дес.), частные владельцы, так скромно стали называть помещиков после реформы по отмене крепостного права (им принадлежало 1 572 883 дес.) и крестьяне (2 136 345 дес.). Большая часть средств поступала в земский бюджет от частновладельческих имений, так как их угодья: леса, луга, сады, а также небольшие промышленные предприятия, облагались более крупными суммами, чем крестьянские[35].
В земский бюджет от частных землевладельцев поступало 40% суммы от всего земельного обложения, что составляло 16% от всего земского бюджета. Тем временем, на нужды частных землевладельцев из бюджета выделялось 20% бюджета, что составляло сумму в среднем 897 000 руб. Поэтому земский гласный, крупный землевладелец В.К. Гортынский, в своей статье «Земства Могилёвской губернии и частновладельческие хозяйства» сетует на то, что частные землевладельцы, выплачивая больше средств в земский бюджет в качестве обложных платежей, чем остальные представители населения, не могут соразмерно своим денежным затратам удовлетворить свои интересы и нужды. И это несмотря на то, что земское собрание в подавляющем большинстве представлено гласными землевладельцами. Причину этого он видит в том, что Земские собрания созываются всего 1?2 раза в год и «за огромной массой, обсуждаемых вопросов не находится сил и возможностей вникнуть в потребности частного землевладения». Да и Земские управы не всегда являются инициаторами полезных начинаний и не всегда правильно понимают проблемы, выдвигаемые жизнью. В.К. Гортынский предлагает частным землевладельцам искать себе в среде земских собраний другого представителя, который смог бы сплотить сильное ядро, и тем самый проводить и осуществлять в жизнь те или другие начинания. По мнению Гортынского такими представителями должны быть губернское и уездные сельскохозяйственные общества, которые постепенно могут превратиться в мертвые учреждения после введения земского самоуправления. Во всех земских учреждениях эти общества должны отстаивать интересы частного землевладения и содействовать поднятию его экономического уровня, так как частное землевладение более рентабельно для страны, чем отсталое крестьянское. Заинтересованные землевладельцы применяют новую технику и новейшие технологии ведения хозяйства[61, c. 172].
Если рассматривать изменения в местных бюджетах, произошедшие после распространения общеземского положения на Минскую, Могилёвскую и Витебскую губернии, то стоит отметить последовавшее за реформой упорядочение земского бюджета. Дело в том, что до введения полноценных земских учреждений в западных губерниях, в каждой из них действовала общая губернская смета, при которой не существовало строгой уравнительности в распределении между уездами доходов и расходов. Некоторые уезды жили за чужой счёт, внося в общую земскую кассу значительно меньше того, что за её счёт получали. Например, данные за 1910 г. по Витебской губернии:
УездыУплатили сборов в 1910 г. На уездные потребностиИзрасходовали На уездные земские потребностиРазница: (больше уплачивают +, меньше -).Витебский13975964308+75451Велижский7229876797-4499Городокский5040770672-20265Двинский141311105799+35512Дриссенский5566873242-17574Лепельский7055990136-19577Люцинский9363876370+17268Невельский6101688496-27480Полоцкий7720089038-11838Режицкий7899480394-1400Себежский4920274800-25598Итого890052820052+128231
Приведённая таблица вполне подтверждает правильность вывода о несоответствии уездных расходов с доходами, даёт при этом определённое указание на то, что именно Витебский, Двинский и Люцинский уезды платили больше, чем получали. После земской реформы, эта неуравнительность с распределением касс сгладилась, и нарушенное равновесие установилось по каждому уезду.
Вторым ближайшим следствием земской реформы явилось значительное увеличение земского бюджета. За три года погубернский бюджет сравнительно с бюджетом 1911 г. увеличился на 2 474 091 р. 82 к. (на 150%) [45, c. 221].
Источником земских доходов, являются неокладные и окладные поступления. К первой категории относятся - неимеющая определённого назначения наличность, недоимки, доходы с земских имуществ и капиталов, разного рода сборы, пособия земству и разные поступления, ко второй - сборы с недвижимых имуществ, земель, лесов, фабричных и торгово-промышленных помещений и т.п. Соотношение этих основных категорий статей доход таково:
По уездной смете неокладных поступлений 56,1% и окладных 43,9%, а по губернской - неокладных - 34,5% и окладных - 65,5%. Другими словами, уездные расходы в большей своей части покрываются неокладными поступлениями, а губернские - окладными. Но здесь надлежит ввести некоторую поправку. Дело в том, что в числе «губернских» расходов значатся «суммы на составление дорожного капитала», которые по существу должны быть отнесены к расходам чисто уездным и если их исключить, то на покрытие губернских расходов окладных поступлений потребуется почти наполовину меньше, в общей погубернской сумме земских сборов соотношение получится несколько иное: окладные поступления составят 47,6% и неокладные - 52,4%. Таким образом, неокладные поступления являются главнейшим источником для покрытия всех земских расходов [38].
Финансовый вопрос являлся главным вопросом взаимоотношений между центральными и местными государственными органами власти и местными органами общественного самоуправления. Финансовые средства на местах подразделялись на земские, городские и мирские. В 1913 г. по общим доходам Российского бюджета доли выделялись следующие: госбюджет ? 87,6%, земский бюджет ? 7,7%, городской ? 2,9%, мирской ? 1,8%. По расходам соответственно: 85,9%, 8,8%, 3,3%, 2,0%. Очевидно, что преобладающую часть составляли средства госбюджета, а не местных органов. Но тем не менее, польза от введения земств была бесспорной. Например, с 1895 г. по 1913 г. расходы на просвещение в Могилевеской губернии увеличились в 36,2 раза, в Минской ? в 26,4 раза; в Витебской ? в 23,2 раза; тогда как в Виленской и Гродненской губерниях соответственно в 5,6 и 6,9 раза [39].
Русский государственный бюджет всегда по своим размерам во много раз превосходил сумму местных расходов. В частности соотношение обыкновенных государственных и земских расходов всегда было у нас чрезвычайно неблагоприятно. По отдельным десятилетиям абсолютные цифры тех и других были таковы (в млн. руб.):
ГодыОбыкновенные гос. расходыЗемские расходы в 34-х губ.Земские расходы в неземских губ. (приблизит.)Отношение всех земских расходов к обыкновенным гос.187049924,24,31/18188070033,17,81/17189086746,512,11/151900154988,616,51/1519102470167,932,51/12
Ничтожное развитие земских расходов и высокой размер обыкновенных государственных расходов дадут ещё более неблагоприятное отношение, если взять общий итог государственных расходов, как обыкновенных, так и чрезвычайных. Хотя отношение это с течением времени всё же несколько улучшается, ибо местные расходы росли немного быстрее, но всё же они остаются весьма ничтожными по сравнению с государственными. Это сопровождается ещё тем тяжёлым для населения обстоятельством, что громадная масса расходов по государственному бюджету имеет непроизводительный характер. Расходы на оборону (военное и морское дело), на управление, на уплату процентов по государственным долгам и др. не дают непосредственно населению никаких реальных благ, отчуждая его средства в очень большой степени.
Земские расходы делились на две части, обязательные и необязательные. К обязательным относились расходы на содержание местного чиновничьего аппарата, полиции и армии. Расходы на образование и здравоохранение относились к необязательным [61, c. 93].
Таким образом, в 1912 г. около половины земских расходов приходилось на содержание управленческого аппарата, полиции и на военные нужды, а также на уплату долгов. Расходы городов полностью контролировались центральными органами государственной власти. Учитывая, эти и другие недостатки спустя 50 лет деятельности земских учреждений в 1914 г., когда праздновалась эта дата, значительно снизились для земств обязательные платежи. С 1913 г. Их общая сумма для 40 земских губерний составила всего 6-8 млн. руб. при общем земском доходе 290 млн. руб. Земства получили большую возможность уделять внимание развитию сельского хозяйства, делу народного образования, народного здравия, содействовать дорожному строительству и др.
Таким образом, в земских бюджетах процент непроизводительных расходов в 2,5 раза ниже, чем в бюджете государственном. Но и это отношение значительно меньше действительности, ибо сметные назначения, как известно, очень не совпадают с действительным их исполнением, и чрезвычайно часто невыполненными по земским сметам остаются расходы именно категории непроизводительной: не делается отчислений в капиталы, задерживается уплата долгов, особенно казне, недоплачиваются взносы по обязательным расходам и др., между тем, как по медицине, народному образованно, дорожному делу и т.п. почти всегда, наоборот, бывают перерасходы против сметных назначений, почему в действительности процент производительных расходов в исполнении бюджетов значительно больше, чем 67?70% и доходит нередко до 80?85%, т.е. в 5 раз выше, чем в государственных бюджетах. При этом значительная часть земских непроизводительных расходов (расходы обязательные) отнесена к ним для облегчения государственного бюджета и имеет вовсе не местное значение, являясь как бы скрытой, дополнительной частью того же государственного бюджета [42, c. 178].
В 1912 г. общая суммарная цифра земского бюджета по всей Могилёвской губернии с включением окладных и неокладных сборов составляла 4 485 242 р. 41 к. Эта сумма значительно возросла по сравнению с 1911 г. Из нее на народное образование направлено 1 643 868 р. 40 к. (36,7%), на медицинскую помощь 974 254 р. 02 к. (21,7%), На дорожные повинности ? 445 113 р. 43 к. (9,9%). Это самые главные статьи расходов Могилёвского губернского земства в целом и каждого уездного земства в частности. Самые меньшие суммы шли на общественное призрение ? 97 10З р. 48 к. (2,2%), на ветеринарную помощь ? 97 865 р. 24 к. (2,2%), на устройство и содержание мест заключения ? 45 108 р. 66. к. (1,0%). На разные отчисления в уплату долга, на содержание земского управления, на расходы по содействию экономическому благосостоянию, на участие в расходах правительства потрачена сумма в размере 1 181 927 руб. [37].
Для полноты картины можно, рассмотреть на примере Витебской губернии расходы земского бюджета в западных губерниях с 1911 по 1914 гг., характеризующие соотношение разных групп сметных назначений.
Наименование сметных статейСметные назначения в:1911191219131914По уезд. сметамПо губ. сметамПо уезд. сметамПо губ. сметамПо уезд. сметамПо губ. сметамПо уезд. сметамПо губ. сметамУчастие в расх. проч. учр. В % отнош190372 18,6105674 16,9179398 4,266592 9,0191805 7,971477 8,6206741 6,027479 3,0Содерж. Зем. Управл. В % отнош.43640 4,262963 10,0196655 9,465967 9,0210853 8,755020 6,6221760 6,455240 7,8Дорожн. повин. В % отнош.121273 11,8215614 34,5333695 16,0215614 29,4404276 16,8215614 26,1431800 12,6215614 30,7Народн образов В % отнош222981 21,830218 4,8592130 28,464951 8,8801669 33,330676 3,71009705 29,535597 5,0Медиц. часть В % отнош.386111 37,8104506 16,7432101 20,7134230 18,3506577 21,0141832 17,2800828 24,4137872 22,5Ветирин. Часть В % отнош.27464 2,64715 0,7537901 1,813371 1,842796 1,721760 2,651016 1,436491 5,2Эконом мероп. В % отнош.7513 -19100 3,170567 3,3116324 15,883750 3,5237815 28,3353520 10,4110455 15,7
Данная таблица даёт полную и достаточно наглядную картину постепенного развития земской деятельности в её основных чертах. Первые места в сметных назначениях, как уездных, так и губернского земства занимают: медицина, народное образование, дорожное строительство и экономические мероприятия. Постепенно первое место в сметных назначениях прочно заняло народное образование, ассигнование на которое растёт с ускоренным темпом: с 1911 г. кредит увеличился более чем в четыре раза. Рост этих ассигнований в сильнейшей степени зависит от роста казённых пособий (по закону 3 мая 1908 г.), в связи с принятым земским планом школьной сети (осуществление рассчитано на 10 лет). За народным образованием следует медицина. Эта отрасль также проявляет склонность к расширению и поглощает 24,4% бюджета уездных земств и 22,5% по губернской смете. Последние из рассмотренных лет, рост ассигнований на эту отрасль несколько отстал от других отраслей (увеличился за три года в 2,5 раза), что находит себе естественное объяснение в том, что земская медицина доведена на достаточную степень приближения себя к населению). Правда, наряду с достижениями общедоступной врачебной помощи, выдвигаются и другие задачи земской медицины ? борьба с эпидемиями и санитарные мероприятия, что относится главным образом, к обязанности губернского земства. Дорожное строительство отнесено всецело к ведению уездных земств и к губернскому земству касательство только в сметном отношении. Область экономических мероприятий проявила особенную тенденцию к широкому размаху (увеличение на 2302%). Интенсивность роста экономических мероприятий зависит, с одной стороны, от размера казённой помощи, а с другой ? от выяснившейся широкой потребности в развитии и расширении экономических мероприятий. Далее приходится остановиться на ассигнованиях на ветеринарию. Несмотря на своё огромное практическое значение в экономике сельского хозяйства, эта отрасль находится на втором плане, занимая весьма скромное место среди других отраслей земского хозяйства. Хотя с введением земства ветеринария и получила некоторый толчок, но, тем не менее, в общей связи с ростом земского бюджета, заметно отстаёт, что особенно сказывается на уездных ассигнованиях. Что же касается мероприятий в этой области губернского земства, то здесь приходится констатировать, независимо от размеров ассигнований, практическую полезность начинаний, дающую заметные плодотворные результаты [65, c. 121].
Суммируя всё сказанное о бюджете, следует придти к выводу, что трёхлетняя деятельность земства, как она обрисовывается на основании приведённых данных, сводится в главных её чертах к развитию и расширению мероприятий культурно-экономического (производительного) характера. Ассигнования на эту часть занимают доминирующее положение в сметах губернского и уездного земств.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
История земского и городского самоуправления в Белоруссии свидетельствует о том, что феномен самоуправления возникает там, где вызревает соответствующие социальные, политические и культурные предпосылки и является показателем политической и гражданской зрелости общества. Земское самоуправление в Белоруссии, возникшее позднее, чем в губерниях центральной России, упорно стремилось к широкой автономии в решении проблем местной жизни. Правительственная бюрократия настойчиво пыталась подавить эти демократические структуры, затормозить процесс их формирования, сузить жизненное пространство, ограничить сферу их деятельности, не допустить создания целостной системы местных органов самоуправления снизу до верху (от волостного до всероссийского земства). Таким образом, власть пыталась превратить институт самоуправления в придаток административно-бюрократического аппарата. Вопреки противодействию бюрократии новая система управления набрала жизненную силу, приобрела характер общегосударственной системы.
Центральная власть удерживала в своих руках основную массу дел. Участие общества в управлении было ограничено или вовсе отсутствовало. До реформы 1864 года, до образования земств, выборные учреждения совершенно не занимались политическими вопросами, и, вообще, население было лишено самостоятельности в разрешении своих собственных административных и хозяйственных дел. Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль об этом уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике их разграничение было весьма трудным. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей.
Собранные земствами суммы расходовались по различным направлениям для удовлетворения местных потребностей. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении. В числе недостатков деятельности земства отмечались попытки некоторых земских собраний устанавливать дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством. Опять же бремя таких платежей ложилось на недворянские сословия.
Таким образом, создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в Российской империи не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления. Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции. В государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система.
С отменой крепостного права, естественно, встал вопрос об изменении налоговой системы. Этого требовали прежде всего изменившиеся хозяйственные условия страны, развитие потребностей государственного хозяйство. Чтобы разрешить все назревавшие вопросы финансового характера, 5 марта 1862 г. была учреждена комиссия по пересмотру системы податей и сборов.
Неотъемлемой частью налоговой системы Российской империи являлись земские повинности. Они отличались от государственных налогов тем, что действовали на территории только одной административной единицы, направлялись, как правило, на удовлетворение местных потребностей и взимались местными органами управления, которые могли прибегать к помощи государственных органов. Правовое регулирование наложения и взыскания земских повинностей определялось Уставом о земских повинностях.
История местного самоуправления в Белоруссии, как и в России в целом, отражает сложность и противоречивость процесса возникновения, становления и развития нового института управления. Указ 14 марта 1911 года, распространивший Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года на белорусские губернии, представляет противоречивый юридический акт, отразивший борьбу за политическое лидерство в стране новых и старых сил. В результате этого земства Белоруссии получили такие организационные формы, которые не позволяли реализовать потенциальную энергию этих структур. Следует отметить, что главным фактором, парализующим функционирование земства, была административная опека бюрократии, которая стремилась контролировать всё: выборы гласных, источники финансирования, информационные и иные контакты между земствами, формы и методы решения местных проблем.
Вопреки стремлению бюрократии держать под опекой институты местного самоуправления, они демонстрировали поразительную стойкость и жизнеспособность. Земства Белоруссии, в частности, сразу приступили к решению тех вопросов, которые десятилетиями игнорировались бюрократическо-административным аппаратом. Главными объектами их внимания стали здравоохранение, народное образование, ветеринарное дело, статистика, агрономия, жилищное и дорожное строительство, страхование от пожаров, кооперативное движение и т.д. Именно в этих сферах земства Белоруссии добились значительных результатов.
Имея опыт самоуправления, мы не должны механически заимствовать зарубежные структуры управления, игнорирующие реальные наши условия, традиции. Механическое перенесение чужого опыта не может быть плодотворным, так как не учитывает исторический, политический, экономический, культурный и духовный опыт России и Белоруссии. Успех будет зависеть от того, как нам удастся использовать опыт наших предшественников по совершенствованию политических институтов. Необходимо обратиться, прежде всего к собственному историческому опыту.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Источники
1 Белоруссия в эпоху феодализма: Сборник документов и материалов. - Мн.: Изд-во АН БССР, 1959.
Вестник Минского губернского земства. ?1914 г. ? №2.
Вестник Могилёвского земства. ?1914 г. ? №5.
Вестник Могилёвского земства. ?1914 г. ? №6.
Витебские губернские ведомости. ?1911 г. ? № 178.
Витебские губернские ведомости. ?1911 г. ? № 179.
Гортынский, В.К. Земства Могилёвской губернии и частновладельческие хозяйства // Вестник Могилёвского земства. ? Могилёв, 1914. ? №5-6. ? С. 36
Доклады Витебской губернской управы чрезвычайному губернскому земскому собранию 1912 г. ? Невель: Типография М.М. Рябчика, 1912 г. ? С. 10
Доклады губернской Земской Управы и журналы Земского собрания и подготовительных комиссий. ? Витебск, 1914 г.
Журналы и доклады Горецкого уездного земства 1911 - 1912 гг. ? Могилёв, 1912.
Журналы заседаний Могилёвского Земского губернского собрания. ? декабрь, 1913. ? Могилёв, 1914.
История Беларуси конца XVIII - начала XX вв. в документах и материалах. Хрестоматия/ научный редактор А.Ф. Смоленчук. - Вильно: ЕГУ, 2007. - 302 с.
Минские губернские ведомости. ? 1911 г. ? № 178.
Могилёвские губернские ведомости. ? Могилёв, 1911 г. ? №179.
Отчёт губернской земской управы о движении сумм и капиталов Витебского губернского земства за 1912 г. // Доклады и сметы Витебского губернского земства. ? Витебск, 1913 г. ? С. 216
Отчёт Минской губернской земской управы за 1912 г. // Журналы и доклады Минского губернского земства. ? Мн., 1913 г. ? С. 142
Отчёт губернской земской управы о движении сумм и капиталов Витебского губернского земства за 1913 г. // Доклады и сметы Витебского губернского земства. ? Витебск, 1914 г. ? С. 187
Проект сметы и раскладки сборов губернских земских повинностей по Минской губ. На 1911 г. // Журналы и доклады Минского губернского земства. ? Мн., 1911 г. ? С. 176
Проект сметы и раскладки сборов губернских земских повинностей по Могилёвской губ. На 1913 г. // Журналы и доклады Могилёвского губернского земства. ? Могилёв, 1913 г. ? С. 163
20 Смета доходов Витебского губернского земства на 1913 г. // Журналы и доклады Витебского губернского земства. ? Витебск, 1913 г. ? С. 148
Смета доходов Чериковского уездного земства на 1912 г. // Доклады и сметы Могилёвского губернского земства. ? Могилёв, 1912 г. ? С. 124
22 Смета расходов 1911 - 1912 гг. // Журналы и доклады Витебского губернского земства. ? Витебск, 1912 г. ? С. 146
Смета расходов и доходов губернских земских повинностей за 1911 г. / Мин. губ. земство. ? Мн.: Губ. Тип., 1912. ? С. 124
Смета расходов и доходов губернских земских повинностей на 1912 г. // Журналы и доклады Минского губернского земства. ? Мн., 1912 г. ? С. 167
Смета расходов 1912 - 1913 гг. // Журналы и доклады Могилёвского губернского земства. ? Могилёв, 1913 г. ? С. 134
Финансовый отчёт Витебской уездной земской управы за 1914 г. // Журналы и доклады Витебского уездного земства. ? Витебск, 1915 г. ? С. 218
Финансовый отчёт Могилёвской губернской земской управы за 1914 г. // Журналы и доклады Могилёвского губернского земства. ? Могилёв, 1915 г. ? С. 246
Эдвард Войнилович. Воспоминания. Перевод с польского. Мн., 2007. 380 с.
Юбилейный земский сборник 1864 ?1914 СПБ 1914. С.112
30 НИАБ. Ф. 2089. ? Оп. 1. ? Д.7. Списки служащих оршанского уездного земства.
НИАБ. Ф. 2089. ? Оп. 1. ? Д.6. Списки лиц, имевших право участия в выборах в земское избирательное собрание.
НИАБ. Ф. 2084. ? Оп. 1. ? Д.7. Краткий обзор деятельности могилевского губернского земства за 1912 г.
НИАБ. Ф. 2084. ? Оп. 2. ? Д.12. Финансовый отчёт могилевской губернской земской управы за 1912 г.
НИАБ. Ф. 2085. ? Оп. 3. ? Д.1. Краткий обзор деятельности минского губернского земства за 1911 г.
НИАБ. Ф. 2094. ? Оп. 2. ? Д. 5. Сметы витебского губернского земства за 1914 г.
НИАБ. Ф. 2084. ? Оп. 3. ? Д.3. Сметы могилёвского губернского земства за 1912 г.
НИАБ. Ф. 2094. ? Оп. 4. ? Д.1. Сметы лепельского уездного земства за 1914 г.
НИАБ. Ф. 2094. ? Оп. 1. ? Д.6. Списки служащих лепельского уездного земства.
НИАБ. Ф. 2089. ? Оп. 3. ? Д.9. Сметы доходов и расходов на уездные земские повинности по Чериковскому уезду Могилёвской губернии.
НИАБ. Ф. 2094. ? Оп. 1. ? Д. 3. Краткий очерк 3-х летней деятельности Витебского губернского земства первого созыва.
Литература
41 Аврех, А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России / А.Я. Аврех. - М.: Политиздат, 1991. - 286 с.
Андреев, С.А. Кредитно-финансовая деятельность земств во второй половине XIX ? начале XX веков / С.А. Андреев. ? Чебоксары, 2010. ? 342 с.
Безобразов, В.П. Земские учреждения и самоуправление / В.П. Безобразов. - М., 1874. - 322 с.
Белоконский, И.П. Земское движение / И.П. Белоконский. ? СПБ., 1914. ? 432 с.
Бусько, В. Земские финансы на территории Беларуси в нач. XX в. / В. Бусько // Финансы. Учёт. Аудит. ? Мн., 2003. ? № 3
Веселовский, Б.Б. История земства за сорок лет: в 4 т. / Б.Б. Веселовский. ? СПБ., 1909. ? Т.2. ? 468 с.
Вішнеўскі, А.Ф. Гісторыя дзяржавы і права Беларусі : вучэб. да-пам. / А. Ф. Вішнеўскі, І. У. Вішнеўская. - Мн.: Тетра-Снстемс, 2005. ? 192 с.
Гісторыя Беларусі. У 2 ч. Ч. 1.: падручнік / Я.К. Новік [і інш.]; пад рэд. Я.К. Новіка, Г.С. Марцуля. ? 3-е выд., дапрац . і дап. ? Мінск: Выш. шк., 2007. ?435 с.
Довнар-Запольский, М.В. Народное хозяйство Беларуси 1861-1914 гг. / М.В. Довнар-Запольский. ? Минск: Госплан БССР, 1926. ? 240 с.
Долбилов, М.Д. Западные окраины Российской империи / М.Д. Долбилов [и др.]; под общ. ред. А.И. Миллера. ? М.: Новое литературное обозрение, 2006. ? 608 с.
Емельянов, Б. Понятие, сущность и функции бюджета / Б. Емельянов // Право и жизнь, ? М., 2003, № 56.
Жытко, А.П., Дворянство Беларуси периода капитализма. 1861 - 1914 гг. / А.П. Жытко. ? М, 2003. ? 233 с.
Карташова, Ю.В. Финансовая деятельность органов местного самоуправления Самарской губернии / Ю.В. Карташова. ? Самара, 2006. ? 268 с.
Кон, А.А. К вопросу о введении земства в западных губерниях. ? Вильна: Губ. Тип., 1911. ? 23 с.
Лаптева, Л.Е. Земские учреждения в России / Л.Е. Лаптева. ? М.: ИГПРАН, 1993. ? 133 с.
Липинский, Л.П. Столыпинская аграрная реформа в Белоруссии / Л.П. Липинский ? Минск: Изд-во БГУ, 1978. ? 256 с.
Пашенцев, Д.А. Бюджетное и налоговое законодательство Российской империи / Д.А. Пашенцев // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. ? М., 2004. ? № 2.
Пушкарева, В.М. История финансовой мысли и политики налогов / В.М. Пушкарёва. ? М., 2001. ? С. 457
Пушкарева, В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики / В. М. Пушкарёва. ? М., 2003. ? С. 418
Свенцицкий, Г.И. По законопроекту о введении земств в шести губерниях белорусских и Юго-Западного края / Г.И. Свенцицкий. ? СПБ.: Типо-литография К.Л. Пентковского, 1910. ? 35 с.
Слобожанин, В.П. Земское самоуправление в Беларуси (1905 - 1917 гг.) / В.П. Слобожанин. ? Мн.: Институт философии и права АН Беларуси, 1994. ? 85 с.
Ходский, Л.В. Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки / Л.В. Ходский. ? СПб., 1913. ? 376 с.
Чеснокова, Ю.В. Кредитно-финансовая деятельность земских учреждений. // Юридический Вестник: межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 17. ? Пенза, 2005 г.
Юхо, Я.А. Кароткі нарыс гісторыі дзяржавы і права Беларусі / Я.А. Юхо. - Мн., 1992. ? 287 с.
Янжул, И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах / И.И. Янжул. ? М., 2002. ? 386 с.
РЕЗЮМЕ
Москалёв Дмитрий Викторович
Финансово-хозяйственная деятельность органов земского самоуправления в Беларуси (1911-1914 гг.)
Ключевые слова: Земство, местное самоуправление, бюджет, финансы, белорусские губернии, Российская империя.
Актуальность исследования заключается в том, что формирование современного белорусского государства должно органично совмещаться с использованием опыта организации и функционирования органов местной власти и самоуправления на территории Беларуси в прежние времена. Создать современную и эффективную систему органов местной власти невозможно без опоры на национальные традиции в создании и функционировании органов местного управления и самоуправления. Земства производили регулярные массовые ассигнования по многим направлениям своей деятельности. Исследование структуры этих отчислений представляет определенную научную ценность, поскольку позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся современного положения в данной области.
Цель работы - работы является исследование финансовой деятельности органов местного самоуправления в белорусских губерниях в 1911?1914 гг..
Объектом изучения является финансово-хозяйственная деятельность земских органов местного самоуправления в 1911 - 1914 гг.
Методологической основой работы является совокупность общенаучных и конкретно-исторических принципов.
Полученные выводы и результаты. Земское самоуправление в Белоруссии, возникшее позднее, чем в губерниях центральной России, упорно стремилось к широкой автономии в решении проблем местной жизни. Правительственная бюрократия настойчиво пыталась подавить эти демократические структуры, затормозить процесс их формирования, сузить жизненное пространство, ограничить сферу их деятельности. Одной из главных проблем сдерживающих деятельность земских учреждений явилось сдерживание центральной властью роста финансовой базы источников земского бюджета
Структура и объем дипломной работы. Дипломная работа включает введение, две главы, заключение, список источников и литературы, резюме. Объем работы - 62 с., библиогр. - 65 наим.
SUMMARYMoskalevfinancial and economic activities of zemstvo self-government in Belarus (1911-1914): zemstvo, local government, budget, finance, Belarusian province, Russian Empire.
The relevance of the study is that the formation of the modern Belarusian state has organically combined with the experience of the organization and functioning of local authorities and local governments in the territory of Belarus in the past. Create a modern and efficient system of local government is impossible without the support of national traditions in the creation and functioning of local government and local governments. Zemstva regular mass produced made in many areas of its activities. Investigation of the structure of these deductions is a scientific value because it allows you to answer many questions concerning the current situation in this area.
The purpose of the work - study and analysis of public financial management, characteristics of the state finance Russia at the beginning of XX centuries., A comprehensive study of the financial activities of local authorities in the Belarusian provinces.
The object of study is the financial-economic activity of the Zemstvo local authorities in 1911 - 1914 years.
The methodological basis of a set of general scientific and concrete historical principles.
The findings and results. Zemstvo self-government in Belarus, emerged later than in the provinces of central Russia, persistently sought a wide-ranging autonomy in solving the problems of local life. The government bureaucracy is aggressively trying to suppress these democratic structures, slow down the process of their formation, narrow living space, limit the scope of their activities. One of the main problems hampering the activities of zemstvo institutions has been restraining the growth of central government financial base budget sources Zemskystructure and scope of the thesis. Diploma thesis includes an introduction, two chapters, conclusion, list of sources and literature, resumes. The amount of work - 62., Ref. - 65.
РЭЗЮМЭ
Маскалёў Дзмітрый Віктаравіч
Фінансава-гаспадарчая дзейнасць органаў земскага самакіравання на Беларусі (1911-1914 гг.)
Ключавыя словы: земства, мясцовае самакіраванне, бюджэт, фінансы, беларускія губерні, Расійская імперыя.
Актуальнасць даследавання заключаецца ў тым, што фарміраванне сучаснай беларускай дзяржавы павінна арганічна сумяшчацца з выкарыстаннем вопыту арганізацыі і функцыянавання органаў мясцовай улады і самакіравання на тэрыторыі Беларусі ў ранейшыя часы. Стварыць сучасную і эфектыўную сістэму органаў мясцовай улады немагчыма без апоры на нацыянальныя традыцыі ў стварэнні і функцыянаванні органаў мясцовага кіравання і самакіравання. Земства выраблялі рэгулярныя масавыя асігнаванні па многіх напрамках сваёй дзейнасці. Даследаванне структуры гэтых адлічэнняў ўяўляе пэўную навуковую каштоўнасць, паколькі дазваляе адказаць на многія пытанні, якія тычацца сучаснага становішча ў гэтай галіне.
Мэта працы - Усебаковае вывучэнне фінансавай дзейнасці органаў мясцовага самакіравання ў беларускіх губернях.
Аб'ектам вывучэння з'яўляецца фінансава-гаспадарчая дзейнасць земскіх органаў мясцовага самакіравання ў 1911 - 1914 гг.
Метадалагічнай асновай працы з'яўляецца сукупнасць агульнанавуковых і канкрэтна-гістарычных прынцыпаў.
Атрыманыя высновы і вынікі. Земскія самакіраванне ў Беларусі, якое ўзнікла пазней, чым у губернях цэнтральнай Расіі, ўпарта імкнулася да шырокай аўтаноміі ў вырашэнні праблем мясцовай жыцця. Урадавая бюракратыя настойліва спрабавала падавіць гэтыя дэмакратычныя структуры, затармазіць працэс іх фарміравання, звузіць жыццёвую прастору, абмежаваць сферу іх дзейнасці. Адной з галоўных праблем стрымліваюць дзейнасць земскіх устаноў з'явілася стрымліванне цэнтральнай уладай росту фінансавай базы крыніц земскага бюджэту
Структура і аб'ём дыпломнай працы. Дыпломная праца ўключае ўвядзенне, дзве главы, спіс крыніц і літаратуры, рэзюмэ. Аб'ём працы - 62 с., Бібліягр. - 65.
Просмотров: 4977
Найти в Wikkipedia статьи с фразой: Финансово-хозяйственная деятельность органов земского самоуправления в Беларуси в 1911-1914 гг.