Використання європейського досвіду децентралізації влади

ЗМІСТ


Вступ

Розділ I. Науково-теоретичні засади місцевого самоврядування

.1 Місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні

.2 Основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

.3 Проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі

.4 Повноваження органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації і деконцентрації державної влади в Україні

Висновки до розділу I

Розділ II. Досвід децентралізації влади в європейських країнах

.1 Закордонний досвід розподілу влади (загальний огляд)

.2 Місцеве самоврядування у Франції на шляху до децентралізації

.3 Досвід розподілу повноважень в Німеччині

.4 Реформування місцевого самоврядування в Польщі

.5 Процес децентралізації влади в Словацькій Республіці

Висновки до розділу II

Розділ III. Врахування європейського досвіду децентралізації влади на сучасному етапі реформування місцевої влади в Україні

.1 Впровадження Програми діяльності ПРООН в Україні

.2 Досвід реалізації проектів з децентралізації влади в Бахчисарайському районі Автономної Республіки Крим

Висновки до розділу III

Висновки

Список використаних джерел


УМОВНІ ПОЗНАЧКИ (СКОРОЧЕННЯ)


ІЛР - індекс людського розвитку

ІКТ - інформаційно-комунікаційні технології

МС - місцеве самоврядування

ООН - Організація Об`єднаних Націй

ОС - організація співтовариства

ПРООН - Програма розвитку ООН

ПРІК - Програма розвитку й Інтеграції Криму

РПД ООН - Рамкова програма допомоги ООН в Україні

РФ - районний форум

СБУД - Стандартна базова угода про допомогу

ФГ - функціональна група- Швейцарсько-Український проект підтримки децентралізації в Україні


ВСТУП


Актуальність теми дослідження. Україна є сусідкою країн Європейського Союзу, який дає їй численні приклади демократичного й ефективного управління державою. Наразі Україні необхідно підвищувати відповідність своєї законодавчої бази законодавчій базі ЄС, принципам верховенства права, а також будувати життєздатну демократичну державу. Безумовно, подальша реалізація політики децентралізації в Україні має розглядатися саме в контексті європейського вибору України. Досвід децентралізації у Франції, Німеччині та Польщі пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогодення. Ключовим моментом, який виділяють багато експертів, є те, що територіальна реформа та децентралізація мають здійснюватись у демократичному руслі, спираючись на принципи Європейської хартії місцевого самоврядування та проекту Хартії про регіональне самоврядування.

Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. Система місцевого самоврядування в Україні потребує докорінних змін, що викликано суттєвими суперечностями і проблемами в його нормативно-правовому, матеріально-фінансовому, організаційному та інформаційному забезпеченні, а конституційно визначений субєкт місцевого самоврядування - територіальна громада - протягом тривалого часу ще не набувала свого дійсного статусу. Усе це свідчить про недосконалість сучасної державної політики розвитку місцевого самоврядування, яка має включати інтереси держави, територіальної громади та окремої людини.

Актуальність проблеми: визначається необхідністю законодавчого вирішення питання децентралізації влади на сучасному етапі реформування місцевого самоврядування в Україні., що дасть можливість підвищити ефективність функціонування як органів місцевого самоврядування, так і органів виконавчої влади.

Інформаційною базою досліджень є Конституція України, Закони України, Укази Президента України, а також публікації з цих питань вітчизняних та зарубіжних авторів. Аналіз останніх досліджень та публікацій: у цьому напрямі вітчизняними науковцями вже здійснено низку важливих кроків, зокрема, у вивченні теоретичних основ самоврядування (М. Баймуратов, М. Корнієнко, Ю. Крестєва, Ю. Панійко, В. Погорілко, Н. Руда, О. Слива, А. Ткачук, О. Фризький), конституційних засад його здійснення (В. Борденюк, М.Пухтинський), історії самоврядування в Україні (Ю. Тодика, О. Чунаєв, І. Шевирьов), особливостей сучасного вітчизняного самоврядування (М. Баймуратов, В. Кравченко, А. Крусян, В. Куйбіда, М. Лендьєл, В. Лопатинський, М. Орзіх, М. Пухтинський) [16; 17; 42; 43; 44; 45; 59; 69]. Проблеми реформування місцевого самоврядування в Україні та досвід Польщі в реформуванні місцевого самоврядування досліджувалися багатьма авторами, зокрема Р. Безсмертним, А. Гусейновим, М. Кулєш, Б. Мрочковською, Н. Шевчук, та іншими [15; 26; 51].

Однак, до сьогодні відчувається брак розвідок у галузі вивчення світового досвіду місцевого самоврядування, як і досліджень окремих його аспектів, зокрема, особливостей його здійснення в утвореннях, різних за ознаками (розмір, чисельність населення, етнокультурні та історичні традиції тощо) та ґенезою (наслідок адміністративного поділу чи природного процесу).

Мета дослідження полягає у вивченні досвіду децентралізації влади європейських країн та вироблення пропозицій щодо можливостей його використання при реформуванні місцевого самоврядування України.

Завдання:

Визначити проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі в Україні.

Дослідити та узагальнити зарубіжний досвід щодо децентралізації європейських країн.

Розглянути можливості використання вивченого досвіду в сучасних умовах.

Розробити пропозиції щодо вдосконалення існуючого механізму функціонування органів місцевого самоврядування.

Обєкт дослідження місцеве самоврядування в системі публічної влади.

Предмет дослідження вдосконалення системи місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на судженні про те, що ефективність місцевого самоврядування підвищиться, якщо буде проведено децентралізацію державної влади та місцевого самоврядування в Україні, зокрема це призведе до підвищення розуміння населенням власної ролі щодо участі у місцевому самоврядуванні, дозволить активізувати діяльність громадян.

Методи дослідження - загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, основним з яких є: метод системного аналізу, порівняльний, метод системно-структурного та функціонального аналізу тощо.

Використовуються: системний підхід - для аналізу місцевого самоврядування в системі публічної влади в Україні, виділено основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні (п. 1.1, п. 1.2). Методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу - при осмисленні проблем реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі (п. 1.3).

Методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу при вивченні досвіду децентралізації влади європейських країн (розділ II).

Методи групувань, порівняння - для виявлення основних чинників щодо ефективності децентралізації влади європейських країн та оцінки досвіду розбудови системи місцевого самоврядування в розвинутих країнах світу; прогнозування та інші - при вивченні впровадження зарубіжного досвіду діяльності на прикладі місцевих громад Бахчисарайського району (розділ III).

Наукова новизна роботи полягає у дослідженні розвитку місцевого самоврядування під кутом зору необхідності децентралізації влади на рівень територіальних громад. Сучасне законодавство не в змозі вирішити всіх питань, які виникають у цій сфері управління, а в науковому відношенні щодо визначеної проблеми не існує єдиної точки зору та чітких теоретичних підходів з приводу побудови ефективної системи місцевого самоврядування в Україні. Для вибору нових моделей місцевого самоврядування необхідно використовувати як власний історичний досвід, так і критичний аналіз досвіду інших демократичних держав.

В Україні дослідження децентралізаційних реформ і формування системи місцевого самоврядування в сусідніх державах поки що не входить до сфери уважного аналізу науковцями, відчутний брак досліджень причинної зумовленості децентралізації в країнах Центральної і Східної Європи і, водночас, існує теоретична та й прикладна потреба визначити спільне і особливе в децентралізаційних процесах в сусідніх державах, беручи до уваги незавершеність процесу горизонтального конституювання політичної влади в Україні.

Практична значимість: Практичне значення одержаних результатів полягає в узагальнені зарубіжного досвіду та рекомендаціях для підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

Практична база дослідження: складається з вивчення досвіду роботи реалізації проектів з децентралізації влади в Бахчисарайському районі АРК.

Структура роботи. Робота складається із вступу та трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків.

У вступі розкрито актуальність теми, необхідність врахування європейського досвіду децентралізації на сучасному етапі реформування місцевого самоврядування в Україні, стисло характеризується робота.

У першому розділі виділено і охарактеризовано предмет дослідження. Проаналізовано місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні, основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні, проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі. Розглядаються повноваження органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації державної влади в Україні.

У другому розділі йдеться про відносини (розмежування компетенцiй) між центральною i місцевою владою у деяких країнах Європи на сучасному етапі. Розглянуто досвід Франції, Німеччини, Польщі, Словацької Республіки.

У третьому розділі розглянуті приклади впровадження зарубіжного досвіду діяльності на прикладі місцевих громад Бахчисарайського району..

Завершується робота загальними висновками та результатами дослідження.


РОЗДІЛ I. НАУКОВО-ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ


.1 Місцеве самоврядування в системі публічної влади в Україні


Єдиним джерелом влади є багатонаціональний народ України. Народ України здійснює владу безпосередньо (наприклад, референдум, голосування на виборах), або через створювані ним органи державної влади й органи місцевого самоврядування (органи публічної влади і публічного управління).

Місія влади - служити людям. Смисл служіння - задоволення публічних (суспільних і колективних) потреб людей. Щоб задовольнити публічні потреби, влада зобов'язана або організувати (умови) надання суспільних благ, або зробити публічні послуги безпосередньо, через створювані владою органи, установи і підприємства.

Основним завданням влади є організація надання (або безпосереднє створення) суспільних благ і послуг для задоволення потреб населення.

Критерієм ефективності діяльності влади є ступінь задоволення публічних потреб жителів і громадян.

За період з 1991 року в Україні практично сформовано більшість інститутів публічної адміністрації - органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Зокрема, функціонують органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, а також запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами - безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади.

В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємоповязану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні - це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1.Глава держави - Президент України.

2.Єдиний орган законодавчої влади (парламент) - Верховна Рада України.

.Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом - центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації - місцеві органи державної виконавчої влади;

.Система державних органів судової влади. . Система органів влади Автономної Республіки Крим:

. Єдиний представницький орган автономії - Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим - вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети - центральні виконавчі органи автономії.ІІ. Система органів місцевого самоврядування:

. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради - органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

. Виконавчі органи місцевого самоврядування - виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

. Органи самоорганізації населення - будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів - можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади - органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.1 ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування - суть органи влади народу, але водночас - це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади - складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих „державних влад. Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та кооперації цих органів, який називається поділом влади.

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів. У межах цієї системи розрізняються три основні підсистеми органів або гілки державної влади: законодавча, виконавча і судова. В основі такого структурного устрою апарату держави лежить функціональна диференційованість державної влади [57, с. 176]. Зазвичай цю функціональну диференційованість пояснюють як поділ праці з державного управління. Раціональна організація і поділ праці з державного управління породжують державні органи, що мають різну компетенцію: є органи, які встановлюють загальнообовязкові норми, органи, які управляють згідно з цими нормами, і органи, які вирішують спори про право.

Три основні гілки влади відображають основні правові форми впливу державного апарату на суспільство, прерогативні функції відповідних органів спрямовані назовні державного механізму, на цілеспрямоване впорядкування суспільних відносин. Однак з ускладненням завдань, що постають перед суспільством і державою відбувається ускладнення державного апарату і подальша спеціалізація державних органів, зявляються нові органи, які не входять до жодної з основних гілок влади. До таких органів слід віднести президента у напівпрезидентській республіці, конституційний суд, прокуратуру, рахункову палату, виборчі комісії та ін. Їх функції в першу чергу спрямовані всередину державного механізму, мають на меті забезпечення його оптимального функціонування в межах Конституції та законів [66, с.12]. На сьогодні дедалі більше вітчизняних державознавців схильні розглядати принцип поділу влади як доктринальний, не обмежуючи систему органів державної влади трьома гілками, про які йдеться у ст.6 Конституції України [58; 61; 62; 63].

Орган місцевого самоврядування - це орган самоврядного територіального співтовариства (територіальної громади), яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетенційного розмежування [56, с. 187]. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі [64, с. 23]. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообовязкових рішень з питань місцевого значення. Як слушно зазначає з цього приводу російський автор В.І.Васильєв, „головна ознака представницького органу в тому й полягає, що будучи виборним органом, він один поєднує у своїй особі всю місцеву спільноту і уповноважений цією спільнотою на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності [20, с.172]. Втіленням цих рішень в життя займаються виконавчі органи, які можуть бути виборними або призначуваними.

Слід відзначити, що в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються два початки: суспільний і державний [71, с. 32]. Державний початок виявляється у тому, що: а) територія місцевого співтовариства є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави; б) статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції й законах; в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики; г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави. У свою чергу, суспільний початок виявляється у наступному: а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування; б) матеріально-фінансову базу їх складає комунальна власність і місцевий бюджет; в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори; г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території; д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їхніх повноважень, обовязкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб.

Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:

) за належністю до однієї з підсистем публічної влади - органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

) за порядком формування - виборні й призначувані;

) за порядком прийняття рішень - одноосібні та колегіальні;

) за предметною підвідомчістю - органи загальної й спеціальної компетенції;

) за територіальною підвідомчістю - загальнодержавні й місцеві;

) за внутрішньою структурою - централізовані й децентралізовані;

) за часом існування - постійні та тимчасові.

Конституція України закріпила на місцевому рівні дві системи влади: місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі, і місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад сіл, селищ та міст.

Місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, відмінною від держави, будучи втіленням корпоративних інтересів територіальних громад [65, с. 69]. Тому воно об'єктивно є найповнішим виявом демократії в її недержавній формі існування і розвитку, в якій представлено інтереси територіальних громад, уповноважених самостійно вирішувати різні питання їхнього повсякденного життя.

Правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.1997 № 280/97-ВР [1; 2] та іншими нормативно-правовими актами України [4]. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Органи держави та органи місцевого самоврядування в Україні є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи. Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.


.2 Основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні


Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом. Науковці виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:

Перший період - зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнословянських племен на українських землях, він тривав до середини XIV століття;

Другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади; місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.). Подальший розвиток місцевого самоврядування, ознаменований Конституцією Пилипа Орлика, яка писалась козацькою старшиною і була прийнята козаками, змінився періодом занепаду за часів царизму і знищення гетьманства., але остаточно занепало в часи після обєднання України з Росією (1654 року).

Третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частина якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку ХХ століття;

Четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так і інші сфери суспільного життя.

В другій половині XIX ст. почався процес відновлення самоврядування шляхом проведенням земської реформи. Органами місцевого самоуправління в містах стали міські думи. За часів Української Народної Республіки запроваджувалась система громад, волостей, повітів та регіональних органів самоуправління, яким надавалось право самостійно вирішувати свої справи. Подальший розвиток місцевого самоврядування з 1920 р. припинився. І тільки з 90-х років настав період відновлення української державності на демократичних засадах.

Запровадження місцевого самоврядування - характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство, міцне підтримкою своїх громадян. Зупинимося трохи детальніше на останньому періоді [61, с. 35].

У формуванні законодавчих засад розвитку місцевого самоврядування в Україні можна виділити принаймні шість етапів. Перший - від виборів до місцевих рад у березні 1990 р. до прийняття Верховною Радою УРСР Закону „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування. Другий - з моменту прийняття вказаного Закону до березня 1992 р., коли були прийняті Закон України Про представника Президента та нова редакція Закону України Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування. Третій - з моменту прийняття вказаних документів до червня 1994 р., коли на основі їх принципів обиралися місцеві ради всіх рівнів і були ліквідовані державні адміністрації. Четвертий - з червня 1994 р. по червень 1995 р., коли було підписано Конституційний Договір, за яким знову утворювалися місцеві державні адміністрації (на нових принципах їх комплектування і діяльності). Пятий - із вказаного терміну до 28 червня 1996 р. - дня прийняття нової Конституції України, в якій визначені правові засади створення та функціонування органів місцевого самоврядування. Це й стало вихідною датою шостого етапу, коли посилилась увага до проведення адміністративної реформи, у тому числі й до вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування. З 1997 р. прийнято низку указів з проведення адміністративної реформи, удосконалення державної служби, здійснення державно-правових експериментів. 25 травня 2001 року вийшов Указ Президента України Про концепцію державної регіональної політики [7], а 30 серпня 2001 р. - Указ Президента України Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні, якими затверджено Програму державної підтримки місцевого самоврядування в Україні [8].

З 1990 р. по 2002 р. прийнято більше трьох тисяч законодавчо-нормативних актів, у тому числі близько 700 законів, в яких прямо чи опосередковано розглядаються окремі аспекти місцевого і регіонального розвитку, серед яких і питання структури та форм діяльності органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на наявність значної кількості законодавчо-нормативних актів, у процесі здійснення адміністративної реформи виявився дефіцит законодавчої бази щодо місцевого самоврядування. Особливо відчувається недосконалість законодавчих і нормативних актів щодо зміцнення фінансово-економічної самостійності територіальних громад. Недосконалою залишається система надання населенню адміністративних громадських послуг.

Враховуючи вище вказане, ряд депутатів, працівників органів місцевого самоврядування розробили певні законопроекти з питань місцевої демократії, у тому числі і нову редакцію Закону України Про місцеве самоврядування в Україні. З урахуванням практики застосування чинного закону в цьому проекті запропоновано ряд підходів до розвязання існуючих проблем. Передусім йдеться про комплексне визначення статусу територіальних громад, відпрацювання певного правового механізму можливого їх обєднання, реалізацію принципів децентралізації, субсидіарності, повсюдності місцевого самоврядування. Таким чином, виникає необхідність законодавчого розмежування повноважень щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Зазначено на доцільності визначення відповідним законом взаємовідносин між радами, їх виконавчими органами, відповідними головами, а також вирішення питання залучення населення до розвязання проблем місцевого значення [44, с.42]

На сьогодні є всі підстави стверджувати, що створені правові умови для впровадження базових принципів місцевого самоврядування. Пошук нової моделі влади, яка відповідала б демократичним вимогам, почався ще до встановлення незалежності України, коли в 1989 р. був прийнятий загальносоюзний Закон „Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства. Демократизація суспільного життя передбачала реалізацію принципів самоуправління, самофінансування, самозабезпечення на місцях. Положення цього закону, відомі світові, та європейські демократичні вимоги сприяли створенню та адаптації законодавства про місцеве самоврядування на теренах України. Так, у грудні 1990 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування, який є правовою декларацією про відновлення місцевого самоврядування в Україні за концепцією „муніципального дуалізму. На таких позиціях була досягнута злагода суспільно-політичних сил і закладено підвалини того універсального демократичного конституційного інституту, яким є місцеве самоврядування.

Згідно з першим законом 90-х років, присвяченим розвитку місцевої демократії, почалась ліквідація радянської моделі організації влади та перехід до місцевого самоврядуванням. Місцевим радам надано статус юридичної особи та представницьких органів державної влади. Законодавчо визначено виключні повноваження місцевих рад з можливістю їх демократичного перерозподілу в галузі господарського і соціально-культурного будівництва з урахуванням демографічних, територіальних, економічних умов і національних особливостей на місцях.

Значним досягненням можна вважати скасування підпорядкування рад та їхніх виконавчих комітетів по вертикалі, забезпечення фундаментальних засад самоврядування, таких як виборність, участь громадян, самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Деякі фахівці вважають цей закон більш демократичним, оскільки голів обласних рад обирали прямим голосуванням, а ради всіх рівнів мали власні виконавчі комітети.

Ради стали суб'єктами комунальної власності з правом розпоряджання нею від імені населення відповідних територіальних одиниць, що сприяло становленню правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевих рад як органів місцевого самоврядування. Місцеві бюджети були вилучені з державного бюджету, чітко визначено перелік тих доходів, за рахунок яких мала формуватися доходна частина місцевих бюджетів, значно розширені права відповідних рад щодо їх затвердження та виконання на відміну від наступних законів про місцеве самоврядування. Місцеві ради були уповноважені встановлювати місцеві податки, збори, штрафи та їх розміри, оголошувати місцеві позики тощо.

До переваг закону слід віднести можливість визначати самостійно шляхом референдуму базовий рівень місцевого самоврядування у сільських районах. Тобто за взаємною згодою відповідних рад та з урахуванням інтересів населення адміністративно-територіальні одиниці, які мають спільний адміністративний центр, могли об'єднуватися в одну. Це один з найбільш простих шляхів вирішення проблеми оптимізації територіальних громад у сільській місцевості, принципи якого можна було б використати при оптимізації сучасного адміністративно-територіального поділу.

Було забезпечено верховенство ради як органу місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та за її дорученням усі функції місцевого самоврядування. Рада мала право вирішувати будь-яке питання, віднесене законами України до відання місцевого самоврядування відповідного рівня, а її виконавчі органи - вирішувати ці ж питання, крім тих з них, які повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Однак не було реалізовано чітких принципів розмежування повноважень, що відіграло негативну роль у запровадженні місцевого самоврядування. Деякі ради вважали за доцільне здійснення оперативного управління вирішенням місцевих питань. Далеко не повністю були зясовані фінансові засади самоврядування, що послабило реальність влади.

Наступний етап розвитку місцевого самоврядування здійснювався в умовах впровадження принципу розподілу влади й трансформації форми державного правління країни у президентсько-парламентську республіку. Запроваджене організаційне відокремлення місцевих рад від системи органів державної влади (роздержавлення) та конституювання їх тільки як органів місцевого самоврядування. Тобто на зміну принципам „муніципального дуалізму, які критикувала демократична опозиція, ідейно-теоретичною основою законодавства стала „громадівська теорія місцевого самоврядування. Її положення втілено у Законі України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування від 26.03.1992, яким була введена система місцевого і регіонального самоврядування [3].

Сфера місцевого самоврядування зосереджувалась лише в селах, селищах та містах, де, на думку законодавців, членів територіальної громади об'єднували спільні інтереси, що й визначило коло функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. В районах і областях управління здійснювали місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. Тобто в процесі роздержавлення рад виник інститут представника Президента. На цьому етапі тільки ради базового рівня (сільські, селищні, міські) набули всіх ознак органів місцевого самоврядування. Районні, обласні, а також Київська і Севастопольська міські ради діяли поряд із державними адміністраціями, яким були надані повноваження виконавчих органів рад. Ці ради поступово втратили автономність своєї діяльності і перетворилися на представницькі органи регіонального самоврядування.

У скрутному становищі опинилися сільські й селищні ради базового рівня місцевого самоврядування. Через недостатність фінансових, людських та матеріальних ресурсів, рівня розвитку своїх територій вони здебільшого виявилися неспроможними самостійно виконувати повноваження органів місцевого самоврядування без відповідної допомоги районної ради. А останні знаходились у фактичній залежності від відповідних районних державних адміністрацій. Саме вони й надавали фінансову допомогу у вирішенні питань місцевого значення.

Зміни виявились позитивними для міст зі значним економічним потенціалом, які мали необхідні ресурси для організаційної та матеріально-фінансової автономії. Але тут почали виникати гострі конфлікти між радами обласних центрів та обласними державними адміністраціями за реальне верховенство.

Із зазначених причин запроваджену систему організації державної виконавчої влади та місцевого самоврядування піддавали гострій критиці, а вихід вбачали або у відновленні системи рад у її попередньому вигляді з невірою у можливості місцевого самоврядування взагалі, або президентської адміністративної вертикалі з наданням виконавчих функцій місцевим державним адміністраціям.

У лютому 1994 р., напередодні виборів, Верховна Рада України ухвалила Закон „Про формування місцевих органів влади і самоврядування, за яким відновлювалась на рівні обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад стара система рад. Їм надавались функції органів державної влади і самоврядування замість поглиблення комунальної реформи. В цьому ж місяці був прийнятий Закон „Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад, за яким були проведені прямі вибори їх голів із скасуванням закону про представника Президента.

У новому складі Верховна Рада прийняла Закон України „Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні, який став складовою Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р. Знову було відновлено систему організації державної влади і місцевого самоврядування на місцях із збереженням місцевого самоврядування лише на рівні сіл, селищ і міст. У районах і областях, містах Києві та Севастополі були створені та почали діяти місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади. Ради цього рівня вважались представницькими органами без власного виконавчого апарату з делегуванням суттєвих обсягів повноважень відповідним державним адміністраціям. З 1995 р. голови обласних рад уже не були монопольними керівниками регіонів. Фактична влада в регіонах належала головам державних адміністрацій згідно з Конституційною угодою. Такі зміни відбулись за підтримки регіональних лідерів, які автоматично були призначені на посади керівників відповідних адміністрацій.

Нарешті, у Конституції України 1996 р. була закріплена сучасна модель місцевого самоврядування як елемента демократичного конституційного ладу держави (до цього часу інститут місцевого самоврядування конституційно не визначався). [1]

У 1997 р. Верховна Рада прийняла Закон „Про місцеве самоврядування, який забезпечує повноцінне самоврядування лише на рівні територіальної громади села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста. На рівнях району та області більшість повноважень делегується радами відповідним державним адміністраціям. За такої умови їх голови виконують функції не тільки представників центральної влади, а й фактично керівників виконавчих органів рад [2].


.3 Проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі


Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. І,навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих елементів громадянського суспільства.

З прийняттям Конституції України 1996 року утворені умови для утвердження стабільного конституційного правопорядку, що дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної, гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого так і загальнодержавного значення.

До основних проблем реалізації місцевого самоврядування належать:

. Надмірна централізація влади:

неповноцінне місцеве самоврядування на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях управління;

концентрація переважної більшості владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій в руках органів виконавчої влади, що прямо суперечить принципу субсидіарності, який отримав закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування;

наявність правових підстав для втручання органів виконавчої влади у сферу компетенції місцевого самоврядування, враховуючи особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та казначейського обслуговування місцевих бюджетів, а також наявність великої кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

. Неефективна організація публічної влади на регіональному рівні:

наявність двох центрів публічної влади в області та районі - обласна (районна) місцева державна адміністрація та обласна (районна) рада, що обєктивно обумовлює виникнення конкуренції компетенції цих органів і, як наслідок, спричиняє до появи конфліктних ситуацій при прийнятті управлінських рішень з питань розвитку територій;

відсутність чіткого розмежування повноважень між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням;

декоративний характер обласних (районних) рад, які формально надають видимість легітимності діяльності обласних (районних) місцевих державних адміністрацій, фактично не вирішуючи самостійно при цьому жодних питань соціально-економічного та культурного розвитку територій.

. Неефективне місцеве самоврядування:

відсутність фінансових, матеріальних та інформаційних ресурсів, необхідних для виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування, наявність значних диспропорцій у стані соціально-економічного розвитку та ресурсному забезпеченні територіальних громад;

невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування (просторових меж, в яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування) та наявність значної кількості територіальних громад, які включають до свого складу інші територіальні громади із самостійним статусом;

недотримання на практиці принципів організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування;

низький рівень участі населення в процесі прийняття управлінських рішень в системі місцевого самоврядування, закритість від територіальної громади органів місцевого самоврядування;

відсутність організаційно-правових механізмів, які б стимулювали формування дієздатних територіальних громад, розвиток їх податкової бази, ефективне використання обєктів комунальної власності та інших матеріальних ресурсів для забезпечення сталого розвитку територій;

відсутність виконавчих органів місцевого самоврядування в області та районі;

відсутність організаційно-правових механізмів координації діяльності та організації співробітництва територіальних громад як за територіальною, так і за функціональною ознаками.

. Нераціональна побудова системи адміністративно-територіального устрою України:

значні диспропорції у чисельності населення однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць;

віддаленість населення від центрів надання основних адміністративних та громадських послуг;

неврахування основних принципів районування території при визначенні меж адміністративно-територіальних одиниць.

. Низька ефективність функціонування інститутів державної та муніципальної служби:

низький рівень кваліфікації значної частини корпусу державних і муніципальних службовців, їх правової та політичної культури, нездатність службовців застосовувати на практиці новітні технології менеджменту державного управління та муніципального менеджменту;

нерозуміння державними і муніципальними службовцями свого соціального призначення, принципової різниці природи цих двох самостійних видів публічної служби;

відсутність самостійної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців;

низький рівень заробітної плати державних та муніципальних службовців і, як наслідок, високий рівень плинності кадрів, поширення корупції та незацікавленість в результатах їх управлінської діяльності;

високий рівень політичного та корпоративного впливу на прийняття рішень з питань соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Вже наслідком цих проблем стали: низька якість послуг, що надаються місцевим самоврядуванням, криза в житлово-комунальному господарстві, яка нині розглядається як загроза національній безпеці, катастрофічна затримка реформування сфери земельних відносин, медичного обслуговування, освіти тощо. Передача повноважень від держави до територій регіонального та місцевого рівнів являє собою питання, яке вимагає першочергового розгляду. Проте, не існує жодної моделі чи методології, яка дозволила б чітко сформулювати це питання. Розподіл повноважень найчастіше є питанням історичного розвитку і практики, а також рівня розвитку [13, с. 40].

Якби нам довелося запроваджувати основні норми з цього питання, головним принципом був би такий: із збільшенням чисельності установ у даній сфері збільшується можливість інституційної та адміністративної децентралізації певної галузі. Наприклад, шкільна освіта й охорона здоров'я являють собою головні сектори децентралізації, а медичні дослідження за використання сучасних технологій мають бути централізованими. Проте, єдиним знаменником залишається фінансування.

Існують ситуації, коли сектор повинен бути як централізованим на далеку перспективу і в частині стратегії, так і децентралізованим щодо певних аспектів її реалізації.

Більшість законів про місцеве самоврядування закріплює за базовим муніципальним рівнем послуги, які часто описують як "комунальні послуги" та взагалі вважають "первинними функціями" муніципалітетів. Це елементи фізичної інфраструктури, включаючи місцеві дороги та освітлення, опалення, водопостачання, каналізацію й організацію збору та утилізації відходів, парки та цвинтарі. До цих послуг також належить управління житловим фондом, хоча обсяги та характер цих завдань змінюються внаслідок приватизації державного житлового фонду.

Труднощі пов'язані з аспектами фінансування житлового фонду та його утримання, а не з розподілом повноважень та відповідальності.

Найбільш спірне питання передачі повноважень з управління фізичною інфраструктурою полягає у водопостачанні. Хоча будівництво окремих трубопроводів і очисних споруд могло фінансуватися, наприклад, з місцевих бюджетів, управління водопостачальними підприємствами за радянських часів здійснювалося на комплексній основі з охопленням багатьох міських і сільських поселень. Децентралізація не викликала занадто складних проблем, коли органи місцевого самоврядування погоджувалися на перетворення цих об'єктів регіонального значення на акціонерні товариства, засновані муніципалітетами, які володіють частинами акціонерного капіталу.

У процесі реформи виникло багато труднощів з визначенням відповідальності за надання побутових послуг (освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення і культура) і завдань з місцевого регулювання (наприклад, фізичне планування та контроль за будівництвом, реєстрація актів цивільного стану, ліцензування підприємств і працівників, а також охорона дитинства). Ці труднощі зумовлені декількома причинами. Перш за все, це можуть бути питання, пов'язані з територіальним устроєм, в якому можуть виникнути розбіжності між розміром територій, що обслуговують школи, лікарні, соціальні заклади, та розміром органів місцевої влади. Це також може бути спроможність органів місцевої влади мати кваліфікований персонал.

Ці питання, складні в розв'язанні, але врешті решт часто визначають, чи отримає підтримку підхід децентралізації. Необхідність зміцнення місцевого самоврядування випливає із самої природи громадянського суспільства і правової держави.

Місцеве самоврядування в Україні - це довгострокова стратегія розвитку суспільства на демократичних засадах. аналізу функціональної спрямованості органів місцевого самоврядування в контексті взаємодії з органами державної влади на місцях, який свідчить про відсутність належного оптимального співвідношення між цими двома гілками публічної влади. На основі аналітичного розгляду законодавчих і нормативних актів випливає, що чинне законодавство, попри його наявні недоліки, є засобом досягнення певного компромісу і зняття протистояння між різними політичними силами [42, с. 40 - 41].

На практиці при вирішенні питань розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій вирішальну роль відіграють не правові, а політичні та адміністративні методи. Це, зокрема, проявляється у втручанні одних органів, в основному державних адміністрацій, у справи інших, тобто органів самоврядування, в делегуванні повноважень один одному, що свідчить про існування проблеми, яка потребує нагального вирішення і, в першу чергу, на законодавчому рівні. Почуття відповідальності перед виборцями, пошук розумних компромісів, діловитість місцевих лідерів є тим фактором, який дозволяє уникати конфліктних ситуацій між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади [37, с. 35].

Державна влада і місцеве самоврядування існують для задоволення потреб українця, а потреби громадян України й іншої держави відрізняються, а відтак мають відрізнятися форма і зміст державної влади і місцевого самоврядування. Таким органом є місцеве самоврядування, воно знаходиться в безпосередній близькості до громадянина, і тільки воно може надати послуги для задоволення потреб громадян України.

Автор роботи погоджується з тезами провідних вітчизняних фахівців, що місцевому самоврядуванню не вистачає сьогодні для реалізації цих послуг двох складових: відповідних повноважень і ресурсів [14, с. 48]. Тому, коли йдеться про права, насамперед маємо говорити про забезпечення місцевого самоврядування повноваженнями, а відтак необхідними ресурсами для реалізації цих повноважень [31, с. 58].

Насамперед треба говорити про те, що максимальна кількість послуг, які може надати місцеве самоврядування, має бути виправдана через таку ж максимальну кількість повноважень і відповідних ресурсів для їх забезпечення. Реалізація принципу децентралізації, субсидіарності влади має в Україні досить чітко виражений зміст, і затиснуті між потребами людини і нейтралізованими повноваженнями, ресурсами, органи місцевого самоврядування потрапили в дуже скрутну ситуацію. Крім згаданого, децентралізація є ще й механізмом усунення конфлікту „власність-влада. На 1991 рік в Україні державна власність становила 90%, а на 2007 - 90% становила приватна власність. Отже, ситуація така: власність децентралізована, влада - ні. Вважаючи, що головне завдання будь-якої реформи - розвязання проблеми власності і влади та механізму їхнього взаємофункціонування, можна констатувати: нині наявна суперечність між власністю й владою, коли влада залишилася сформованою для управління державною власністю, а власність, децентралізувавшись, перейшла в приватну [22, с. 34].

Тому й маємо децентралізувати владу, інакше конфлікт у ланці влада - власність, за якого неефективно працюють і власність, і влада, є неминучим.

Децентралізація необхідна для формування ефективної влади, інакше неможливо реалізувати потужності та людський потенціал України для досягнення належного рівня якості життя її громадян.


.4 Повноваження органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації і деконцентрації державної влади в Україні


Оптимальна організація влади забезпечує ефективне керівництво державою на всіх її рівнях. Децентралізація влади на рівень територіальних громад та обраних ними інституцій, вимагає формування повноцінної системи місцевого самоврядування. Адже державна влада не буде ефективною, якщо не опиратиметься на демократично організовану систему самоврядування на місцях.

„Гарне керування, імовірно, це найбільш важливий фактор для викорінювання бідності й посилення розвитку (Кофі Аннан, генсек ООН). Децентралізація є складним процесом, що виходить за межі сугубо структурних реформ. Викорінити бідність, нерівність статей, вирішити екологічні проблеми, поліпшити охорону здоров'я, освіти й рівень технологій - все це може децентралізація. Більше того, вона може не тільки поліпшувати керування або роботу соціальних служб, але й сприяти поліпшенню роботи громадських організацій, приватного сектора, міжнародних організацій і громадян. Роберт Ебель писав: „західний світ розглядає децентралізацію як альтернативу для надання соціальних послуг менш витратним способом. Країни, що розвиваються, проводять її для підвищення ефективності економіки й поліпшення керування. Пострадянські країни проводять її як природний крок у переході до ринкової економіки й демократії. Латинська Америка розглядає децентралізацію як спосіб демократизації. Африка - як шлях до національної єдності [49, с. 132 - 135].

Хоча є безліч політичних і економічних міркувань, чому уряди проводять політику децентралізації, вчені й практики усе ще сперечаються про взаємозв'язок її й таких факторів як населення, розміри території й величина ВВП. Яким країнам її вигідніше всього проводити? У дійсності більше багаті країни відносно більше децентралізовані, чим бідні., і країни Африки південніше Сахари мають найнижчий рівень місцевих доходів і видатків, у порівнянні з усім іншим миром. Крім того, країни з більшими розмірами населення й території є більше децентралізованими.

Децентралізацію можна визначити як передачу відповідальності за планування, менеджмент і використання ресурсів від центрального уряду і його органів на більше низькі рівні керування. Децентралізація тісно пов'язана з поняттям субсидіарності., що пропонує передачу функцій (або завдань) на найнижчі рівні соціального порядку, які здатні їх виконувати.

Децентралізація ставить керівників ближче до людей і поліпшує роботу місцевих соціальних програм і служб. Проблема в тім, щоб переконатися, що всі зацікавлені сторони можуть і будуть виражати свої думки. Хоча на практиці досить важко довести вплив децентралізації на гуманітарний розвиток, є безліч прикладів того, що вона приносить успіх.

Кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних та інших традицій. Але за всіх обставин обсяг їх повноважень є тим лакмусовим папірцем, яким перевіряється ступінь довіри держави до своїх громадян, ступінь демократичності держави.

Формування повноцінного місцевого самоврядування неможливе без децентралізації державної влади. У науці про місцеве самоврядування і в практиці багатьох країн розрізняється децентралізація демократична, коли місцеві справи вирішують особи, обрані місцевим населенням, і децентралізація адміністративна, коли місцеві справи вирішують призначені з центру представники центрального уряду.

Суть децентралізації державної влади полягає в передачі територіальним колективам (громадам) або органам, які вони обирають, вирішення тих справ, виконання яких до певного часу належало державі.

Держава не повинна брати на себе тих питань, які можуть успішно вирішувати органи самоврядування. Освіта, охорона здоров'я, соціальний захист у нашій країні - це державні функції і державні стандарти. Але вони сьогодні займають у бюджетах місцевого самоврядування до 80 відсотків видатків.

Класичне самоврядування - це мережі, дороги, благоустрій, територія, паркування, житлово-комунальний фонд та його обслуговування, навколишнє середовище тощо. Утримання цих об'єктів та всієї території - головна функція територіальних громад. І на це мають йти ті самі 80 відсотків місцевого бюджету, а не на суто державні функції.

Однією із основних засад формування справедливих відносин між державною владою та місцевим самоврядуванням є чіткий розподіл на стабільній основі фінансових ресурсів держави. Проте сьогодні в політиці формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин є низка недоліків. Функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними доходними джерелами. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів.

Як наслідок - загальнодержавні податки і трансферти з державного бюджету є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів.

Це обумовлюється домінуванням витрат на забезпечення делегованих повноважень у структурі видатків місцевих бюджетів, а також централізацією фінансових ресурсів у державному бюджеті.

Доходи, закріплені за місцевими органами влади для фінансування делегованих повноважень, і трансферти з державного бюджету не є фінансовим ресурсом, яким вони можуть вільно розпоряджатися. Вказані кошти не можуть бути використані на фінансування власних повноважень органів місцевого самоврядування.

Нормативна база, яка регулює міжбюджетні відносини та використання коштів державного бюджету, недосконала і в окремих випадках неузгоджена.

Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів і забезпеченні затверджених стандартів і нормативів соціального захисту населення не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій.

Децентралізація - процес розширення та зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів та організацій за одночасного звуження прав і повноважень відповідного центру.

Децентралізація заснована на дотриманні двох умов. По-перше, на визнанні і законодавчому закріпленні факту існування інтересів, відмінних від державних. По-друге, на законодавчому закріпленні незалежності органів місцевої влади від державних органів у частині прийняття рішень, розпорядження коштами і майном, необхідними для їхньої реалізації.

Існує три типи децентралізації: політична, адміністративні й фіскальна, а також чотири основні форми децентралізації - деволюція, делегування, деконцентрація й дивестиція.

Політична децентралізація звичайно пов'язана із ситуацією, коли політична влада передається в субнаціональні органи управління. Самим очевидним прикладом є що обирають і повноважні субнаціональні органи управління, від сільських рад до органів державного управління. Деволюція вважається такою її формою, коли в місцеві органи повністю передається відповідальність і влада, ресурси й джерела доходів, що робить місцеві влади автономними й повністю незалежними.

Адміністративна децентралізація складається в передачі на місця повноважень приймати рішення, ресурси й відповідальність за роботу деяких видів соціальних служб. Вона часто збігається з реформою соціальних служб. Існує чотири основних форми адміністративної децентралізації. Адміністративна децентралізація означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів влади, що діють у межах цієї компетенції самостійно і незалежно (до певної міри) від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Однак, цей тип вказує не на децентралізацію, а на деконцентрацію влади. Децентралізація полягає в передачі владних повноважень іншим (не державним) органам. Ці органи звичайно обираються населенням і не входять в ієрархічне підпорядкування держави (не входять у систему органів державної влади).

Деконцентрація означає передачу влади й відповідальності від центрального уряду на інший рівень керування, зберігаючи ієрархічну підпорядкованість місцевої влади центральному уряду і його міністерствам, які децентралізуються. Деконцентрацію можна вважати першим кроком у децентралізації керування.

На відміну від децентралізації деконцентрація, це переважно адміністративний концепт, що означає деволюцію адміністративних функцій на більше низькі рівні. У своїй найбільш чіткій формі це відбувається у вигляді створення спеціальних органів центральної влади на місцевому рівні. Створення, наприклад, підрозділів міністерств на місцях, які деякою мірою незалежні, але підкоряються міністерству, являють собою типову деконцентрацію, а не децентралізацію влади.

Ще одним важливим типом деконцентрації є т.зв. обмежена муніципалізація, коли місцевій владі передаються деякі державні завдання. Виконання таких завдань відрізняється від того, що звичайно роблять місцеві влади. По-перше, місцеві ради звичайно некомпетентні в рішенні таких питань. По-друге, наглядання й контроль над їхнім виконанням з боку держави доходить до прямого втручання. У результаті місцеві адміністрації і їхні керівники діють практично як місцеві агенти центральної влади й практично включаються в державну адміністрацію.

Деконцентрація (розукрупнення) полягає в тім, що значні владні повноваження держава передає службовцям, що представляють центральну державну владу на місцях. Деконцентрація має прояв у створенні місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади із значними правами [43, с. 142].

По-перше, передаються владні повноваження, а не тільки права з господарського управління. По-друге, владні повноваження передаються тільки державним службовцям. По-третє, значні розміри території і віддаленість органів влади, що приймають поточні рішення, від центрального уряду можуть бути причиною поділу території країни на т.зв. "адміністративні округи" (у Франції - регіони, департаменти, комуни, а в Росії - Федеральні округи).

Подібний підхід дозволяє розподілити навантаження між центральним і місцевим апаратом державного управління. До органів влади центру відходять завдання загальнонаціонального масштабу і характеру, а проблеми балансування інтересів держави і місцевих співтовариств на різних рівнях влади закріплюються за органами адміністративних округів.

Делегування перерозподіляє владу й відповідальність у місцеві органи влади, причому такі, які не завжди є місцевими підрозділами центральних органів влади. Хоча при цьому й відбувається деяке перенесення відповідальності на субнаціональний рівень, в основному зберігається вертикальна підпорядкованість.

Фіскальна децентралізація є найбільш повним і, можливо, найбільш прозорим видом децентралізації, оскільки прямо пов'язана з бюджетними практиками. Вона означає передачу ресурсів із центра на місця. Умови такої передачі часто обговорюються в ході переговорів між центральною й місцевою владою на основі декількох факторів, серед яких - взаємозв'язок регіонів, доступність ресурсів і місцеві можливості по керуванню.

Дивестування означає, що планування й адміністративна влада або інші функції передаються в добровольчі, приватні або громадські організації. Вона часто проводиться із частковою передачею адміністративних функцій, у сполученні з дерегуляцією або частковою приватизацією.

Щодо форм децентралізації, то, як вважає М. Корнієнко, можна вести мову про існування двох форм децентралізації:

) „демократична децентралізація як деволюція частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та органів, котрі вони обирають;

) адміністративна децентралізація: створення на місцях спеціальних виконавчих органів (префектур, державних адміністрацій тощо) та наділення їх повноваженнями здійснення виконавчої влади. Причому, тут має місце не стільки децентралізація виконавчої влади, скільки деконцентрація або делегування її повноважень по вертикалі зверху вниз [45, с. 32 - 33]. Загальновизнано, що місцеве самоврядування не є державним управлінням. Більшість конституцій зарубіжних країн так чи інакше обумовлюють автономність органів місцевого самоврядування та „неналежність їх до ієрархічної вертикалі виконавчої влади. Але, в такому випадку, „якщо місцеве самоврядування не входить до системи виконавчої влади, тобто не є формою державного управління, то видається не зовсім правильним визначати його як „форму децентралізації державного управління або як „форму децентралізації виконавчої влади [44, с. 42].

Децентралізація адміністративна означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів влади, що діють у межах цієї компетенції самостійно і незалежно (до певної міри) від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Однак цей тип вказує не на децентралізацію, а на деконцентрацію влади.

Децентралізація демократична - передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якого питання місцевого значення вирішуються не представниками центрального уряду, а представниками територіальної громади.

Передумови виходу з такої теоретичної колізії окреслює А. Черкасов. Він стверджує, що сучасна політична наука розглядає місцеве самоврядування крізь призму таких понять, як деконцентрація та децентралізація, та вбачає основну різницю між ними в тому, що „деконцентрація являє собою передачу повноважень чиновникам, що призначаються з центру на місця, а також подрібнення влади одного рівня, а децентралізація виражається в передачі центром певних владних повноважень місцевим органам [71, с. 88]. Очевидно, в цьому випадку потребують змістового аналізу поняття „влада одного рівня та „місцеві органи. Якщо місцеві державні адміністрації, котрі здійснюють виконавчу владу на регіональному рівні, а також органи місцевого самоврядування, що здійснюють іншу за своєю природою владу, є двома самостійними підсистемами публічної влади одного рівня - місцевого, тобто публічної влади на місцевому рівні, то таке „подрібнення влади одного рівня є деконцентрацією публічної влади. Аналогічно можна розглянути і поняття „місцеві органи: якщо воно включає місцеві органи виконавчої влади, то можна погодитися, що децентралізація виражається у передачі центром окремих повноважень влади місцевим органам [42, с. 20 - 21].

Демократична децентралізація передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якого питання місцевого значення вирішуються не представниками центрального уряду, а представниками територіальної громади. Децентралізація передбачає передачу повноважень центральними органами влади місцевому самоврядуванню, інакше кажучи, відбувається юридичний розподіл публічної влади на державну й місцеву. Суть демократичної децентралізації полягає в наділі повноваженнями по здійсненню державного керування місцевих органів, які формуються в демократичний спосіб населенням адміністративно-територіальних одиниць (територіальними колективами) і контролюються як державою, так і цими колективами [15, с. 49 - 50].

У західній літературі розрізняються регіональне, місцеве та сільське самоврядування. Цей підхід знайшов підтримку й серед вітчизняних фахівців. Наприклад, Ю. Делія вважає, що самоврядування здійснюється на двох рівнях: природному, оскільки саме воно є передусім правом жителів громади, і державному, яке реалізується обласними і районними радами [30, с. 45].

В. Борденюк виокремлює три ланки системи місцевого самоврядування: первинну, районну (територіальні колективи району); обласну (територіальні колективи області) [16, с. 21]. В іншій публікації цей автор розглядає самоврядування в контексті процесу децентралізації. Якщо, підкреслює він, функції державного управління передаються на рівень територіальних спільнот (громад, общин, комун тощо), обєднаних спільним проживанням у межах низової ланки адміністративно-територіального устрою держави, то такий вид децентралізації має форму місцевого самоврядування. Коли ж здійснення завдань і функцій держави на місцях доручається територіальним колективам адміністративно-територіальних одиниць вищого, ніж громада, рівня, то така децентралізація має форму регіонального самоврядування [17, с. 72]. Слід зазначити, що цей підхід до визначення сутності децентралізації державної влади є визначальним і в розумінні природи місцевого самоврядування, яке в спеціальній літературі оцінюється як державницька теорія самоврядування.

Таку теорію покладено в основу Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 року [9]. На цих принципах базується й Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні [2] - на відміну від Конституції України, відповідні статті якої ґрунтуються на громадській теорії місцевого самоврядування. Тобто, регіональне самоврядування в Європі, на відміну від України, розглядається не як канал реалізації спільних інтересів територіальних громад, а як засіб децентралізації державної влади.

Сучасна політична теорія розглядає місцеве самоврядування переважно крізь призму понять „деконцентрації та „децентралізації державної влади. У дослідницькому середовищі користується популярністю французький погляд на проблему децентралізації і деконцентрації публічно-владних повноважень у рамках політичної системи суспільства. За тлумаченням Ж. Веделя, децентралізація - це організаційна техніка, котра полягає у передачі важливих прав з прийняття рішень представникам центральної влади, поставленим на чолі різного роду адміністративних округів чи державних служб [21, с. 292].

Деконцентрація - це передача прав на прийняття рішень органам, які не перебувають в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам влади і котрі, як правило, обираються зацікавленими громадянами. „Деконцентрація - це спосіб організації владарювання всередині держави, а децентралізація - це відчуження повноважень однієї юридичної особи (держава) на користь іншої (місцевий управлінський колектив) [19, с. 127].

За І. Грицяком, децентралізація державного управління - це „діяльність незалежного місцевого самоврядування в результаті передачі їм повноважень держави [28, с. 44]. Передача повноважень у цьому випадку розглядається не як делегування, а як перетворення державних повноважень на самоуправлінські, що, очевидно, дає можливість розгляду різної природи влади місцевого самоврядування і державної влади. При цьому І. Грицяк зауважує: „Якщо процеси деконцентрації поширюються лише на державну виконавчу владу на місцях, то децентралізаційна діяльність своїм обєктом має сферу місцевого самоврядування [28, с. 46].

Система місцевого самоврядування є важливим складником територіальної організації влади будь-якої демократичної за своїм розвитком країни. Сама ж система місцевого самоврядування як така в Україні де-факто, ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя. Однак елементи цієї системи присутні та продовжують розвиватись за умов: наявних політичних традицій та історичного досвіду;

фінансово-економічної кризи;

особливостей політично-правового розвитку держави, нестабільного конституційного та законодавчого регулювання;

подолання психологічних стереотипів патерналістського мислення.

Державне управління має бути побудоване на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Занадто висока централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація призводить до відсутності єдності у формуванні і здійсненні державної політики.

Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування розкривається завдяки оптимальному вирішенню загальної проблеми співвідношення централізованого і децентралізованого начал в житті суспільства та управлінні ним. У межах централізованого цілого задається загальний напрям і тональність, стратегія державно-правового, економічного, політичного, соціального, духовно-культурного розвитку всього суспільства, а отже, і його складових частин, а також задаються ті загальні стратегічні основи життєдіяльності кожної людини, які потім на місцях дістають своє продовження в конкретних справах.

У межах децентралізації на місцевому рівні через місцеве самоврядування відкривається можливість адекватно відображати всю багатоманітність потреб і запитів людей, гнучко і своєчасно реагувати на всі зміни і все нове, що зявляється. В межах самоврядних територій через систему самоврядування вирішуються питання працевлаштування, комунально-побутового обслуговування, соціальної служби, роботи транспорту, освітніх закладів, медичних установ, культурного обслуговування, забезпечення правопорядку і безпеки громадян, розвитку політичної активності громадян, їх участі в місцевому самоврядуванні, різних форм самоорганізації, самодіяльності, творчої ініціативи.

Участь громадян у місцевому самоврядуванні може відбуватися, розвиватися і не бути формальною за двох суттєвих умов. Перша повязана з розробкою законів, які будуть створювати широкий, сприятливий простір для участі громадян у місцевому самоврядуванні і коли в ній будуть заінтересовані і будуть потребувати її керівники як на місцях, так і в центрі. Друга умова повязана з активізацією самих громадян стосовно участі в місцевому самоврядуванні. Активізація громадян повязана з розвитком їхньої суспільно-політичної організованості за допомогою громадсько-політичних структур. Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування значною мірою повязана з формуванням політичної культури на місцевому рівні. Остання передбачає з професіоналізм, громадську відповідальність керівників і службовців усіх місцевих органів влади, гласність, відкритість в їхній роботі, можливості їхнього контролю і критики з боку громадян, ЗМІ. Функції політичної культури на місцевому рівні виявляються у взаємодії, співпраці всіх органів місцевої влади, а також місцевої і центральної влади, у співробітництві з громадянами, в заінтересованому вирішенні суспільних справ і справ окремих громадян [14, с. 23]. Розглядаючи місцеве самоврядування як форму децентралізації державної влади на рівень територіальних громад та органів, які вони обирають (ця думка сьогодні є домінуючою в Україні), слід погодитися з тими авторами, які вважають, що в сучасних умовах функції місцевого самоврядування є похідними від функцій Української держави. Інакше кажучи, територіальні громади та їх органи покликані брати участь у реалізації функцій і завдань держави, які прямо або опосередковано закріпленні в Конституції України. Свідчення тому - перелік повноважень як власних, так і делегованих, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Так, реалізуючи свої повноваження в галузі соціально-економічного розвитку, планування бюджету та фінансів, у сфері управління та приватизації комунальної власності, органи місцевого самоврядування беруть участь у здійсненні економічної функції держави.

Реалізуючи свої повноваження в галузі освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення, органи місцевого самоврядування виконують соціальну функцію держави. Так само вони беруть участь у реалізації політичної, екологічної та інших загальновизнаних функцій держави. Це певною мірою стосується і такої здавалося б виключно державної функції як оборона країни, у виконанні якої також беруть участь органи місцевого самоврядування.

Таким чином, реалізуючи функції держави на засадах правової, організаційної і фінансової автономії, органи місцевого самоврядування діють в інтересах місцевого населення, завдяки чому відбувається поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів. Прикладом такого підходу може бути як вітчизняний, так і зарубіжний досвід, коли на органи місцевого самоврядування покладається вирішення питань, які безпосередньо стосуються загальносуспільних інтересів та інтересів місцевого населення [13].

Децентралізація влади має бути спрямованою на розвязання політико-правових проблем місцевого самоврядування передусім за рахунок розширення повноважень та фінансових можливостей територіальних громад і, відповідно, їхніх представницьких органів із перетворенням місцевого самоврядування на фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.

Тому першим завданням, яке стоїть перед державою, є перерозподіл повноважень і ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування і на основі вироблених стандартів - реалізація через послуги відповідних потреб громадян. Тільки передавши повноваження, ресурси, можна очікувати від місцевого самоврядування відповідальності.


Висновки до розділу I


Місцеве самоврядування (МС) за умов перехідного періоду розвитку Української держави виступає одним із вагомих елементів громадянського суспільства та важливим інститутом публічної влади. За роки незалежності інститут МС значно еволюціонував - від залишку радянської системи місцевої влади до вагомого компонента демократичного конституційного ладу [47, с. 488]. Розвиток місцевого самоврядування проходить дуже складно і суперечливо, стримується економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних і фінансових ресурсів для здійснення функцій МС. Немаловажну роль відіграють також і чинники політичного, правового та психологічного характеру. Це й відсутність реального субєкта МС - самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні джерела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє правове забезпечення значного масиву питань організації і функціонування МС, та існування в суспільній свідомості, в свідомості значної частини політичних, державних і муніципальних діячів старих стереотипів сприйняття МС; відсутність нових механізмів взаємовідносин органів МС з територіальною громадою та її підрозділами, громадськими організаціями, підприємствами, установами та організаціями приватного сектора, інших форм власності; недостатній рівень саморегуляції громади тощо.

Вплив негативних чинників на розвиток МС можна зменшити шляхом реалізації програм, спрямованих на налагодження взаємодії та співпраці на засадах рівноправності між різними елементами МС, між муніципальним, приватним і громадськими секторами,між органами і посадовими особами МС та громадськими організаціями, обєднаннями підприємств, ініціативними групами членів територіальної громади,що формуються з метою залучення громадян до безпосередньої участі у здійсненні функцій місцевого самоврядування.

РОЗДІЛ II. ДОСВІД ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇНАХ


.1 Закордонний досвід розподілу влади (загальний досвід)


Для задоволення різноманітних за масштабом суспільних потреб людей, що живуть у різних адміністративно-територіальних утвореннях, потрібна багаторівнева влада. Додаткові рівні влади забезпечують додаткові можливості для громадян у задоволенні своїх публічних потреб. Додаткові рівні влади можуть бути сформовані або через децентралізацію, або через деконцентрацію влади.

Влада функціонує на різних рівнях юрисдикції. Найбільша одиниця - держава представлена такими загальнодержавними політичними інститутами, як законодавчий орган, виконавча влада та судова система. Часто ця велика одиниця поділяється на географічно суміжні менші території під юрисдикцією відповідних органів влади. Іноді цей другий рівень розподіляється на ще менші одиниці, які, у свою чергу, можуть ділитися далі.

Розрізняють також унітарні та федеральні системи. В унітарних системах народ делегує владу одному рівню урядування. У свою чергу парламент ділить території, створюючи нижчі владні рівні. В унітарних системах субнаціональні органи влади іноді вважаються адміністративними одиницями центрального уряду. У федеральних системах владу розмежовано, оскільки народ делегує її двом рівням урядування. У федеральних системах повноваження різних рівнів урядування, як вважається, частково перекривають один одного, бо кожен з них отримує від народу свої повноваження [70, 71].

Масштаби та ефективність місцевого самоврядування, а відтак і внесок, який воно може зробити у добробут громади, регіону та держави, значною мірою залежать від характеру стосунків між різними рівнями влади. З одного боку, центральна влада може через закони, нормативні акти та постанови виконавчих органів накладати істотні обмеження на повноваження місцевих органів влади. З іншого боку, за умов місцевої автономії органи місцевого самоврядування мають широку свободу в урядуванні в межах підвідомчої їм території. Залежно від застосування концепції єдиної державної влади чи розділення державної влади і місцевого самоврядування, від національних особливостей чи традицій держав, проводячи класифікацію системи організації влади на місцях, вирізняють: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську [70, с. 64 - 65]. В окремих державах система організації влади на місцях характеризується ознаками і англо-американської, і континентальної моделі, наприклад ФРН, Австрія, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель.

У світі найбільш поширеними є дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська і європейська. Основна їх відмінність в тому, що в першій - субєкти місцевого самоврядування не здійснюють повноважень органів державної влади, а в другій - залучаються до реалізації державних функцій. Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. Англосаксонська модель самоврядування виростала із місцевих громад і приходів, яким була надана широка автономія не лише у виконанні приписів королівської влади, але й у власній правотворчості. Територіальним органам на містах доручалися всі сторони управлінської діяльності аж до здійснення судово-поліцейських функцій. На прикладі англосаксонської системи місцевого самоврядування можна спостерігати таку його лінію розвитку як відкрита модель. Відкрита модель - це рух знизу, коли жителі обєднуються для вирішення проблем, домовляються про правила, збирають кошти для утримання служб, розвязання тих чи інших завдань, домовляються з сусідніми селами про спільні дії (наприклад водозабезпечення населених пунктів тощо). Основний принцип «виникає проблема - громада її вирішує», звідси ініціативність і дух свободи, який існує в місцевому самоврядуванні певних країн. Місцеве управління має максимум децентралізації, місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих їм повноважень.

Романо-германська (континентальна) - поєднання виборності і призначуваності місцевих органів. Рада і мер можуть обтиратися населенням, при чому окремо голосують за членів ради та за мера. Мер і його заступники можуть також обиратися радою (Франція). Інколи раду обирає правління на чолі з обраним війтом (Польща). Рада має свій виконавчий орган. Призначені з центру чиновники є представниками Президента, уряду, міністерства внутрішніх справ на місцях. Ці чиновники контролюють законність дій органів місцевого самоврядування, мають свою адміністрацію. В деяких країнах ці чиновники можуть навіть звернутися до Президента із пропозицією розпустити обрану раду та призначити нові вибори, якщо вона систематично порушує законодавство та є непрацездатною.

Іберійська (Бразилія, іспаномовні країни Латинської Америки, хоча в самій Іспанії цієї системи немає, ця система має свої особливості в різних країнах, в деяких країнах має певні схожості із романо-германською системою, але має і свої особливості) Наприклад, в країнах Латинської Америки, система місцевого самоврядування яких подібна із романо-германською, роль представників з центру є дуже великою. В ряді країн Латинської Америки існування крупних земельних латифундій і домінування місцевих землевласників значною мірою впливає на систему управління. Населення обирає раду і головну посадову особу даної адміністративно-територіальної одиниці (алькальда, префекта, мера), інколи обирають колегію посадових осіб. В деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Алькальд (префект) одночасно є виконавчим органом ради і затверджується урядом (президентом, міністром внутрішніх справ), як його представник в даній адміністративно-територіальній одиниці. Він володіє правом контролю за діяльністю ради, тому володіє значною владою.

Від розглянутих вище відрізняється так звана „радянська модель місцевого самоврядування, відповідно до якої місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, завданням яких є реалізація у життя на своїй території актів органів центральної влади. Ця система будується на принципі повновладдя рад та відмові від теорії поділу влади. Зараз така система збережена у Вєтнамі, Кореї, Кубі.

Обєм повноважень і спосіб передання цих повноважень місцевим органам в різних країнах є різним. Права місцевих органів в унітарних державах закріплюються законами та актами уряду, в федеративних державах - субєктами федерації. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до законодавчих органів з проханням про наділення їх певними правами, в деяких державах додаткові повноваження надаються на рівні підзаконних актів. Основними методами муніципальної діяльності є: безпосереднє регулювання та управління. Регулююча діяльність - це видача ліцензій на право торгівлі, утримання різних підприємств побутового характеру, кінотеатрів, театрів і т.д., дозволи на заняття промислами, встановлення правил торгівлі, забудови, виділення земельних ділянок під будівництво, дача дозволів чи накладення заборон на проведення вуличних заходів, мітингів, демонстрацій, нагляд в сері охорони громадського порядку, протипожежної безпеки, санітарний нагляд і т.д. [71, с. 23]. В деяких країнах муніципалітети мають свою муніципальну поліцію (США, Канада, Франція).

У Франції та деяких країнах компетенція місцевих виборних органів детально регламентується в законах і встановлено жорсткий контроль за тим, щоб вони не виходили за межі своїх повноважень. Їх компетенція - це тільки коло тих прав, які прямо зазначені в законі. В Німеччині та деяких інших країнах в законі визначено коло прав, якими наділені органи місцевого самоврядування, але в ряді випадків вищестояща влада допускає вихід за межі цих повноважень. Компетенцію органів місцевого самоврядування можна умовно поділити на, так звану, первинну та вторинну. Первинна компетенція - це місцеві справи (чистота вулиць, правильність забудови, система шкільної освіти, органи охорони здоровя, парки, сквери, турбота про бездомних, престарілих і т.д.). Вторинна компетенція - це те, що місцеві органи виконують за дорученням вищестоящих органів (реєстр виборців, призовників, заходи оборонного характеру і т.д.), тобто те, що прямо не відноситься до місцевих справ, а становить інтерес для центральної влади. Обєм компетенції місцевих органів постійно збільшується, в тому числі в таких важливих сферах, як освіта, будівництво доріг, комунальне господарство і т.д. [46, с. 358].

Розглянемо відносини (розмежування компетенцiй) між центральною i мiсцевою владою у деяких країнах Європи на сучасному етапі. Важливо наголосити, що ці відносини змінюються вiдповiдно до змін політичних i соціальних умов.

Владнi рiвнi в Нідерландах вибудованi таким чином: держава-провiнцiї-мунiципалiтети (12 провiнцiй i 755 мунiципалiтетiв; провiнцiї вiдповiдають областям). Провiнцiї: видають постанови у галузi громадської охорони здоров'я, економiчних, соцiальних, культурних та рекреацiйних справ, реальне планування, ландшафт, збереження довкiлля та охорона природи, шляхiв i мостiв, каналiв, газо-, електро- i водопостачання.

Мунiципалiтети: видають постанови з усiх питань, що ще не вирiшенi законами провiнцiй або держави. Вони опiкуються охороною здоров'я, освiтою, плануванням охорони довкiлля, житловим будiвництвом, модернiзацiєю мiст, культурою, дозвiллям, охороною правопорядку, громадськими роботами.

В Іспанії існує 17 автономних областей, 50 провiнцiй i 8000 мунiципалiтетiв. Провiнцiї та мунiципалiтети є одиницями мiсцевого самоврядування. Автономнi областi вiдповiдають областям України.

Повноваження автономних областей стосуються: змiни кордонiв мунiципалiтетiв, планування землекористування, регiонального планування, житлового будiвництва, громадських робіт регiонального масштабу, туризму, сiльського господарства i твариннництва, лiсiвництва, заходів з охорони природи, внутрiшнiх водоймищ, догляду за пам'ятками регiонального значення. За освiту й охорону здоров'я вiдповiдають лише 6 автономних областей iз 17.

Провінції відповідні за шляхи, тваринництво й лiсiвництво, допомогу бiдним, оздоровчi послуги, культуру, надання технiчної й економiчної допомоги мунiципальним радам. Спiльнi повноваження з державою: енерiетика, водопостачання та кредитнi установи.

Муніципалітети - за санiтарний контроль, освiтлення, парки й сади у мiстах, управлiння мунiципальною власнiстю, кладовища й поховальнi послуги, мiський транспорт, допомога бiдним, мiська автоiнспекцiя, проведення змагань i виставок. Серед повноважень, що здiйснюються спiльно з вищими органами влади: планування мiст i житлове будiвництво, спорт, освiта i культура, цивiльна оборона, туризм, музеї та пам'ятки, пляжi, ощаднi фонди.

В Італії налiчується 20 адмiнiстративних областей, 95 провiнцiй i 8000 мунiципалiтетiв. Адмiнiстративнi областi: реiiональне управлiння, встановлення й змiна мунiципальних кордонiв, професiйна пiдготовка, охорона здоров'я i лiкарнi, культурнi об'єкти, фiзична пiдготовка, судноплавство i порти на озерах, захист природи.

Мунiципалiтети: санiтарнi й медичнi служби, державна допомога, державне житлове будiвництво, громадськi роботи, ринки та ярмарки, реальне планування, мiсцева полiцiя, громадський транспорт, комунальнi служби, допомога у випадку катастроф, спорудження i догляд за школами й шляхами, спорт, розважальнi та культурнi об'єкти, ведення актiв громадянського стану i виборчих спискiв, стягнення мунiципальних податкiв та зборiв.

Провiнцiї: розробка й керiвництво виконанням бюджету, встановлення мунiципальних податкiв та зборiв, спорудження шляхiв i догляд за ними, матерiальне постачання середнiх шкiл, захист довкiлля, координування соцiальних послуг, громадський порядок i безпека.

Органiзацiя державного управлiння в Швеції має такий вигляд: центральний уряд-лени-мунiципалiтети. Лени: медична допомога i охорона здоров'я, стоматолоiiчна допомога, швидка допомога, професiйна пiдготовка i навчання дорослих, деякi дитячi будинки i спецiальнi школи, громадський транспорт i культурна дiяльнiсть, фiнансова пiдтримка фондiв реiiонального розвитку для пiдтримання зростання торгiвлi й промисловостi, а у деяких випадках - регiональне планування, делеговане мунiципалiтетами.

Мунiципалiтети: соцiальне забезпечення, дошкiльнi заклади, догляд за лiтнiми людьми, обов'язкова освiта, рятувальнi служби, громадська охорона здоров'я i довкiлля, дозвiлля, розваги, мистецтво, спорт, планування мiст i ленiв, житлове будiвництво, контроль над дотриманням будiвельних норм, вулицi й парки у зонах нової забудови, каналiзацiя, водо-, газо- й водопостачання.

Влада в Угорщині: центральний уряд-округи (комiтати) i мiста. Налiчується 19 комiтатiв, 108 мiст, з яких п'ять мають статус комiтатiв. Реiiонального рiвня, подiбного до обласного, немає, iснує лише мiсцевий рiвень. Округи i мiста: розвиток i будiвництво, громадське житлове будiвництво, управлiння водними ресурсами i видаленням стiчних вод, утримання кладовищ i мiсцевих дорiг, громадськi мiсця, працевлаштування, забезпечення дитсадками, електропостачання, освiта, соцiальне забезпечення i медичнi послуги, наукова й культурна дiяльнiсть, спорт, захист довкiлля.

У Франції iснує такий вертикальний розподіл владних рiвнiв: держава - округи (регіони) - 22 од. - департаменти - 96 од. - мунiципалiтети (комуни) - 36433 од. В Польщі існує 46 воєводств, 809 мiст i 2375 сiльських комун.

Докладно досвід Франції та Польщі розглянемо в наступному розділі.


2.2 Місцеве самоврядування у Франції на шляху до децентралізації


Французький досвід децентралізації поєднує імідж унітарної держави, побудованої на давніх традиціях централізації, з іміджем держави, яка зуміла розпочати свідому політику децентралізації на користь виборних територіальних органів самоврядування.

Децентралізація "на французький лад" є традицією унітарних держав, оскільки означає, як це видно з її назви, делегування влади від центру до периферії. В цьому контексті держава "звільняє себе" від деяких повноважень для їх більш ефективної реалізації на місцевому рівні. Головним критерієм децентралізації повноважень є наближення прийняття рішення до пересічного громадянина і, таким чином, поглиблення демократії [19, с. 127].

Конституція Франції 1958 року, яка діє донині, досить скупо говорить про права місцевого самоврядування. Це розділ 11 Про місцеві колективи, хоча в цьому розділі лише стаття 72 присвячена місцевим колективам. Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Всі інші місцеві колективи утворюються законом. Ці колективи вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом. Представники Уряду в департаментах і територіях, відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів. Крім цього за французькою конституцією (ст. 34) Закон визначає основні принципи вільного управління місцевих адміністративних одиниць; їх компетенції і їх податків [40]. Децентралізована діяльність - це визнане державою право комун, департаментів та регіонів на самоврядування. Це делегування повноважень від держави громадам, які юридичне відрізняються від неї, і які користуються певною автономією управління під наглядом держави [20, с. 171].

Ці громади мають статус юридичної особи, яка відрізняється від держави, і, таким чином, є юридичними особами публічного права. Децентралізовані органи влади обираються громадянами, чиї інтереси вони представляють, а не призначаються центральною владою. Територіальні громади мають специфічні повноваження, покликані задовольняти потреби території чи служби, якою вони управляють.

Франція застосувала до процесу децентралізації послідовний підхід. У 1982-1983 рр. вона прийняла низку законів, спрямованих на визнання права органів місцевого самоврядування, включаючи муніципалітети, округи та території, на прийняття на себе відповідальності за виконання завдань, делегованих їм державою. Основною ідеєю цих законів був значний перехід від державного до місцевого фінансування. Водночас, з'явилися спеціальні закони з метою забезпечення перевірок і балансування використання коштів і належного запровадження цього процесу.

Найважливішим в Законі про нові повноваження територіальних громад від 2 березня 1982 року № 82-213, була норма ст.1, яку можна вважати пусковою кнопкою процесу децентралізації: „Комуни, департаменти та регіони є вільно керовані обраними радами. Закони визначатимуть розподіл компетенцій між комунами, департаментами, регіонами і державою, а також розподіл народних коштів, що випливає з нових правил місцевої податкової системи та передач державних кредитів територіальним громадам; організацію регіонів, статутні гарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та регіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті [27, с.7].

Закони 1982-83 років, які сформували новий Адміністративний кодекс Франції, ввели принаймні три найбільш важливі нововведення, що різко підняли статус органів місцевого самоврядування:

) було встановлено одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави. А саме, однаковий контроль встановлювався по відношенню рішень всіх місцевих органів - муніципальних, генеральних та окружних рад, мерів чи голів генеральних і окружних рад. Причому цей контроль уже не був на предмет доцільності, а лише на предмет законності і то із застосуванням судових процедур.

) префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради. Тепер департамент, як самоврядний територіальний колектив, став управлятись виключно виборними органами влади.

) принципово змінився статус округу, який до 1982 року був лише громадським утворенням. Після реформи він також став управлятись виборним адміністративним органом.

Законами (від 7 січня 1983 року і 22 червня 1983 року) визначався новий перерозподіл компетенції між державою і територіальними колективами на користь останніх [12]. Новий пакет законів також створив новий місцевий виборчий статус. Наприкінці початкового етапу законодавчої реформи в 1983 р., в результаті цього процесу низку фіскальних заходів національного рівня було передано на місця. Проте, лише через близько 15 років місцеві колективи набули відповідальності за понад 40% їхніх бюджетних потреб, що задовольнялися за рахунок місцевих податків.

На наступному етапі, з 1984 до 1988 рр., у результаті подальшого процесу децентралізації було відпрацьовано стан передачі повноважень, а також управління фінансами і аудиту. У період з 1991 р. до кінця 90-х років, у результаті процесу децентралізації було розроблено економічні ініціативи до виконання регіонами, що перебували у процесі регіоналізації, а також чітко сформульовано права місцевих виборних рад. У 2003 році, у Франції було розпочато перегляд конституції з метою включення в неї визнання „територіальних колективів як повноправних юридичних суб'єктів, до діяльності яких застосовуються такі самі умови, що і до комун і департаментів (округів) [32, с. 86].

Наразі, розподіл повноважень між різними місцевими територіями регіонального рівня здійснюється в такий спосіб: на регіональний рівень передано ініціативи та повноваження щодо здійснення економічної діяльності, територіального планування регіонального значення, зобов'язання в галузі професіональної середньої освіти (будівництво, устаткування і робота шкіл), запровадження професійної підготовки та розвитку діяльності в галузі культури, охорони довкілля, науки, транспорту, зв'язку, туризму; до департаментів передано зобов'язання в галузі соціального забезпечення та пільг у галузі охорони здоров'я, будівництва, обладнання та утримання університетів, шкільного транспорту, утримання та ремонту місцевих доріг, планування сільських територій і розвитку туризму, охорони довкілля і надання сприяння комунам.

Комуни відіграють свою звичайну роль і мають звичайні зобов'язання в галузі утримання комунальних доріг, створення і утримання цвинтарів, організації ритуальних послуг, збору побутових відходів, обслуговування закладів початкової освіти, надання соціальних послуг на комунальному рівні, пожежегасіння, водопостачання, каналізації і водоочищення, планування та сертифікації земельних ділянок, економічного планування, прямого та непрямого сприяння суб'єктам господарювання, архівам, музеям, консерваторіям і бібліотекам [33, с. 125].

З метою виконання цих завдань, процес розподілу ресурсів має такі складові: прямі податки, податок на приміщення (орендарі, орендодавці), податок на нерухоме майно, земельний податок компаній, податок на торгівлю компаній, податок на збір відходів, податок на реєстрацію транспортних засобів, державні субсидії на сприяння ведення діяльності та державні субсидії на інвестування. Саме цього і прагнула законодавча влада у Франції у 1982 році, прийнявши закон про нові повноваження територіальних громад. Закон про територіальне управління у Франції (1992) і закон про посилення і спрощення співробітництва між комунами (1999) доповнили механізм, задуманий з самого початку як процес децентралізації, який повинен відповідати місцевим особливостям і соціальним потребам населення.

Сьогодні Франція, серед більшості демократичних країн Європи представляє ще й досі найбільш централізовану державу. Саме тут досить стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та областей [18, с. 52].

Говорячи про традиції централізації, то і сьогодні у Франції існують як політичні так і технічні та психологічні причини. Політичними причинами можна вважати боязнь того, що надто широка децентралізація, особливо якщо вона буде проводитись надто швидко і в межах колишніх провінцій, створить загрозу єдності держави, тим паче, що деякі радикали серед регіоналістів (наприклад в Бретані) підігрівають такі побоювання.

До технічних причин можна віднести такий фактор, як віра підготовлених і добре освічених державних адміністраторів в те, що тільки вони можуть ефективно управляти, а обрані особи для такого управління не готові.

Психологічними причинами, що гальмують децентралізацію, є громадські настрої щодо справедливості. Багато людей досі вважають, що для забезпечення рівності прав громадян незалежно від місця їхнього проживання, варто аби ці рішення приймались центральною владою і аби центральна влада займалась впровадженням цих рішень в життя.

Попри такі настрої важкий процес децентралізації, що розпочався в 1982 році досить сильно прогресує і поступово зводить нанівець унітаристські традиції, тим паче, що глибока інтеграція в Європі також сприяє широкій децентралізації.

Насьогодні законодавство Франції повністю регулює всі питання, що стосуються організації і діяльності місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Всі ці закони об`єднані в Адміністративний кодекс, який є фактично конституцією місцевого самоврядування у Франції.


2.3 Досвід розподілу повноважень в Німеччині


Процес, який відбувся в Німеччині, відрізняється від французького тим, що федеральна держава має тенденцію вже бути децентралізованою. Проте, федеральний уряд зберіг за собою повноваження щодо розподілу бюджету з метою балансування регіональних часток [41, с. 327]. Це супроводжувалося політичним тиском, адже регіони, які успішно провадять економічну діяльність, мають тенденцію до збереження більшості надходжень до свого бюджету на місцях. Законодавство Німеччини досить детально регулює питання місцевого самоврядування і управління. Кожна земля в Німеччині має свою конституцію та приймає спеціальні закони, присвячені місцевому самоврядуванню. Федеральна держава в Німеччині складається з федерації, і регіональних одиниць, земель, чиї повноваження й сфери відповідальності розділені національною конституцією. Федерація в основному відповідає за формування політики й законодавство, однак по конституції країни не може мати регіональних і місцевих представництв.

На відміну від них, законодавчі органи влади земель, хоча й пройшли недавно через федеральне реформування, досить слабкі, хоча землі мають потужний адміністративний апарат. Місцеві органи влади по конституції підкоряються землям і виконують більшість суспільних функцій. Фактично від 70 до 80% рішень, прийнятих на федеральному рівні й на рівні земель, а також рішення на рівні ЄС, виконуються місцевою владою.

Вертикальний розподіл адміністративної влади підтверджує те, що лише 6,5% від всіх працюючих у державному секторі є федеральними службовцями, при тім, що 50% ставляться до персоналу земель і майже 40% - до персоналу місцевих органів влади [24, с. 265].

В Німеччині делегування державою певних завдань на місця скоріше означає адміністративну деконцентрацію, чим політичну децентралізацію.

У ході останнього етапу реформ у деяких землях, спостерігалася тенденція до подальшої деволюції функцій держави. Земля Баден-Вюртемберг далі інших просунулася в цьому напрямку, ліквідувавши більшість своїх земельних адміністрацій і передавши їхнього повноваження місцевій владі. У той же час, незважаючи на те, що реформи йдуть в основному до делегування повноважень на місця, спостерігається й тенденція до інтеграції місцевих адміністрацій у держапарат.

Проілюструємо рівень і розподіл повноважень на прикладі однієї із земель, а саме, землі Баден-Вюртемберг. Нижче наведені аспекти децентралізації щодо розподілу повноважень. На рівні місцевого самоврядування великих міст, до таких сфер належить відповідальність за транспортні об'єкти, водопостачання, постачання електроенергії, природного газу, дитсадки, пожежогасіння, муніципальну економіку, меліорацію земель, спортивні споруди, басейни, лікарні, соціальну допомогу (із суворим дотриманням вимог законодавства). До зобов'язань, що передаються від держави до органів самоврядування великих міст, належать:

Захист від викидів, внутрішня безпека, громадянство, утилізація відходів, охорона довкілля, сертифікація дорожнього транспорту, підготовка до парламентських виборів (до Бундестагу), надання ліцензій на будівництво.

Округи землі стають відповідальними за лікарні, спортивні споруди, музеї, усунення навантаження на конкретну комунальну сферу, соціальну допомогу (із суворим дотриманням вимог законодавства). Від держави до округів передано зобов'язання в таких галузях: внутрішня безпека, захист від викидів, громадянство, утилізація відходів, охорона довкілля, сертифікація дорожнього транспорту, надання ліцензій на будівництво.

Отже, можна побачити, що має місце певне перекриття зобов'язань, і що кожний предмет відання має свій власний рівень відповідальності. Місцеві громади в межах округу землі відповідають за транспортні об'єкти, водопостачання, постачання електроенергії, природного газу, дитсадки, пожежогасіння, муніципальну економіку, меліорацію земель, спортивні споруди, басейни, внутрішню безпеку, підготовку до парламентських виборів (до Бундестагу). Таким чином, за громадою зберігається її традиційна роль подібно до Франції та інших країн, як це зазначено вище. Деякі практичні підходи до надання послуг населенню Наприклад, транспорт являє собою один з секторів, які, до здобуття незалежності, були по суті одним великим централізованим інститутом, який навіть забороняв систему місцевого транспорту, що складався б із місцевих транспортних компаній. Все контролювалося міністерством транспорту. Поява "маршруток" змінила життя населення на місцевому рівні. Це дало змогу місцевому населенню дуже швидко пересуватися та здійснювати повсякденну діяльність набагато ефективніше, ніж раніше. Надання ліцензій на місцевому рівні дозволило місцевим центрам насправді розподіляти транспортні засоби залежно від потреб.

Очевидно, певні послуги, що надаються населенню, можуть бути краще придатними для приватизації на певному рівні, ніж інші, принаймні, на початку перехідного періоду. Це стосується компаній, що надають послуги у сфері місцевих автобусних перевезень і перевезень на далеку відстань, а також відповідних автобусних маршрутів і навіть медичних послуг. Проте, в перехідний період і навіть пізніше, це не розв'яже всіх проблем з наданням послуг. Коли критикують приватизацію в контексті перехідного періоду, це, головним чином, стосується того, що цей процес забезпечує наявність послуг лише для частки населення, тоді як його більшість змушена задовольнятися державними послугами, що фінансуються з недостатніх бюджетів [49, с. 186].

Як підхід до надання послуг у Європейському Союзі все частіше використовуються концесії на надання комунальних послуг населенню, таких, як водопостачання, організація збору та утилізації відходів, опалення, газо- та електропостачання, а також дорожній транспорт у формі платних доріг. Децентралізація та розподіл повноважень мають розглядатися як засоби надання побутових і адміністративних послуг населенню, зі ступенем наближення, який незмінне забезпечує ефективність і якість цих послуг, без збільшення їхньої вартості для населення та бюджету в цілому, принаймні, уникаючи створення для населення доданої вартості.

.4 Реформування місцевого самоврядування в Польщі


Багатим досвідом в плані децентралізації і адміністративного реформування володіють поляки, які провели дві складні реформи (першу в 1989 році, а другу - 1998 році.) колективом експертів під керівництвом професора Єжи Регульського. Досить цікавим був другий етап: в 1998 році реформовано адміністрації на субрегіональному і регіональному рівнях. В Польщі вони називаються відповідно повіт (в Україні - район) або воєводство (в Україні це обласний рівень). „Солідарність - політична сила, яка з самого початку перехопила ініціативу по реформуванню, на цьому етапі головним вбачала в тому щоб весь виконавчий апарат на рівні регіону був під владою громад через посередництво їх довірених представників. Тепер у Польщі люди обирають депутатів регіону, депутати регіону обирають маршалка, у котрого вся влада: гроші, ресурси, адміністративна структура. А представник центральної влади в регіоні - воєвода - контролює лише поліцію, пожарні служби, різноманітні інспекції, але він абсолютно не займається інвестиціями і поточним адмініструванням. Це є дуже суттєвим - децентралізація, передача влади ближче до людей [26].

Метою адміністративної реформи в Польщі було наближення влади до людей, створення самоврядування за зразком країн Євросоюзу. Перший крок по створенню органів місцевого самоврядування (гмін) зроблений Польщею в 1990 році. Другий етап почався 1 січня 1999 року зі вступом в силу територіального розподілу країни на воєводства (області), повіти (райони) і гміни (сільські ради).

До повноважень низових органів самоврядування - гмін - віднесені питання, пов'язані з безпосереднім обслуговуванням населення: в їх веденні знаходяться початкові школи, поліклініки, частина дорожньо-транспортного господарства, весь об'єм комунальних послуг і т.д. Повіти виконують ту ж роль, але на більш високому рівні, забезпечуючи рішення таких суспільних задач, які гмінам не під силу. Вони відповідають за середні учбові заклади, установи культури, соціального забезпечення, відомства по працевлаштуванню, охорону навколишнього середовища, сімейному господарству. Воєводство (на рівні якого функціонують як органи самоврядування, так і урядова адміністрація) несе відповідальність за регіональну політику, спрямовану на поліпшення умов життя його громадян.

Ідея реформи самоврядування дуже проста: дати більше прав і можливостей низовим органам влади. З 12 тис. різного роду установ, що відносяться, в першу чергу, до сфери освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення і культури, майже 7,5 тис. вже передано у ведення місцевих органів самоврядування. Їм же перейшло приблизно 63% установ урядового підкорення. Відбулося скорочення чисельності працівників урядової адміністрації. Так, у воєводських сеймиках (обласних радах) чисельність працівників складає від 25 до 50 чоловік, а в правліннях (виконкомах) - 5 чоловік. В Україні ж ці цифри значно вище - в обласних радах працює від 400 до 500 чоловік, а виконкомах - від 150 до 200 чоловік [63, с. 178].

Глобальною метою адміністративної реформи, яка проводилася в Польщі, було наближення влади до людей, створення самоврядування за зразком країн Євросоюзу і таким чином організовувати процеси управління, щоб забезпечити плідну взаємодію між владою і населенням. Для цього були притягнуті суспільні організації, які працюють на кожній конкретній території і пропонують реальні механізми для вирішення різних соціальних проблем. В Польщі таких організацій настільки багато, що навіть на виборах до органів місцевого самоврядування поляки більше уваги приділяють саме кандидатам від суспільних організацій, а не політичних партій.

В процесі реформування місцевого самоврядування в Польщі беруть активну участь чотири суспільні організації: Спілка польських метрополій, об'єднуючі 12 великих міст; Спілка польських міст, об'єднуючий понад 240 середніх міст; Спілка польських городків, об'єднуючий гміни з населенням менше 40 тис. жителів; Спілка сільських гмін, об'єднуючий більше 350 гмін. Ці організації, що уклали угоду про інтелектуальну співпрацю, звертаються в уряд зі спільними заявами з тих або інших питань. Мета подібного об'єднання - досягнення консенсусу у сфері законодавчих актів, що стосуються місцевого самоврядування. За рахунок громадських організацій в Польщі розв'язуються проблеми безробіття, соціальної реабілітації інвалідів, а також ряд побутових проблем територіальних громад - починаючи від вивозу сміття і закінчуючи організацією виборчого процесу [47, с. 486].

Процеси реформування територіального устрою і бюджетної системи Польщі у напрямі її децентралізації мали позитивний вплив на організацію діяльності органів місцевого самоврядування.

В результаті польських реформ спільноти кожного рівня отримали свої повноваження з відповідним ресурсним забезпеченням та адекватні зобов`язання. І все це - підпорядковано інтересам людини, громади, територіальних утворень та держави.

Основною адміністративною одиницею у Польщі є громада. Ці місцеві органи існують як у сільських районах, де вони називаються гмінами, так і в містах. У деяких випадках гміни та міста злилися й утворили обєднані одиниці місцевого самоврядування, чия юрисдикція поширюється як на міську, так і на сільську місцевість. Громадами керують ради, обрані місцевим населенням. Члени ради переобираються кожні чотири роки. Число членів ради залежить від кількості населення, хоча жодна рада не може мати більше ста членів. У громадах, де мешкає менше 40 тис осіб, вибори проводяться в одномандатних округах; у громадах із 40 тис і більше мешканців вибори відбуваються за принципом пропорційного представництва у багатомандатних округах, де обирається 5-10 членів ради.

Виконавчим органом ради є Колегія, що складається з мера, заступника мера і не більше пяти інших членів, обраних радою. Мер обирається радою, і є єдиним членом колегії, якому не потрібно бути членом ради. Він відповідає за організацію роботи колегії і щоденне ведення справ. Колегія відповідальна за підготовку порядку денного засідань ради, виконання її рішень, здійснення контролю за виконанням бюджету і наймання персоналу ради.

Мер або його обраний замісник, якщо мер не є членом ради, головує на засіданнях ради. Мер відповідає за скликання засідань ради, які проводяться щонайменше один раз на квартал, хоча засідання може скликатися на вимогу принаймні однієї четвертої від числа членів. Рада призначає комітети, чиє функціонування визначається регламентом ради.

Органи місцевої влади беруть участь у функціонуванні воєводств місці зосередження центральної і місцевої влад у межах конкретної території. Воєводства не є частиною формальної структури місцевого самоврядування, однак відіграють провідну роль у відносинах між центральною та місцевою владами. Воєводства мають законодавчі збори, що складаються з делегатів від усіх органів місцевої влади в межах території воєводства, і адміністрацію, яка здійснює делеговані повноваження, як вони визначені місцевими органами і центральною владою. Воєводства мають численні функції, у тому числі поточний контроль за роботою орканів місцевої влади, поширення інформації про досвід діяльності місцевої влади, посередництво й арбітраж у конфліктах між органами місцевої влади, а також нагляд за функціонуванням державної адміністрації у воєводствах.

Крім воєводств існує також нижчий рівень державної адміністрації, відомий як райони. Закон про діяльність воєводств проголошує, що всі функції і сфери компетенції, які не передані у прямій формі органам місцевого самоврядування, повинні вважатися відповідальністю воєводств, а отже, безумовно, і районів. З-поміж 540 визначених функцій органів місцевого самоврядування у Польщі 62 % передані органам місцевого самоврядування і 32% - районам [51, с. 39].


.5 Процес децентралізації влади в Словацькій Республіці


Протягом 1992-1998 років існуючі владні коаліції не були готові розпочати процес передачі влади та відповідальності. За часів централізованої Словаччини неурядові організації здійснили ряд досліджень, результати яких згодом були використані при розробці концепції децентралізації. Реальний процес децентралізації розпочався лише після стабілізації нової держави як на центральному, так і на місцевому рівні.

Підставою для здійснення реформи системи держуправління стала концепція, схвалена урядом у 2000 році. Відповідальність за початок і здійснення реформ взяв на себе уряд. Ще один чинник успіху - час: треба реформуватися, допоки центральна влада не зміцніє, після того вона гальмуватиме. Концепція включала загальну оцінку економічних вимог до адміністративної реформи і окреслювала часові рамки підготовки законодавства та реалізації змін. Над нею спільно працювали міністри й посадові особи, відповідальні за подальше реформування державної фінансової та податкової систем, охорони здоров'я, освіти, соціальної сфери та культури.

Концепція базується на трьох складових комплексної модернізації держуправління. Перша - це децентралізація, яка включає передачу повноважень на рівень місцевого самоврядування. Йдеться також про впровадження принципів фіскальної децентралізації, підготовку системних змін в охороні здоров'я, освіті, соціальній сфері, культурі та транспорті. Другою складовою є територіальна реформа. В результаті її реалізації створено другий рівень місцевого самоврядування, завдяки якому розв'язуються проблеми об'єднання невеликих селищ. Третя складова - адміністративна реформа, тобто реорганізація державного управління.

Це результат процесу децентралізації, який передбачає вдосконалення системи виборів до органів місцевого самоврядування і визначає відповідні механізми, що ґрунтуються на принципах законодавства та настановах державного управління ЄС. На сьогодні, не всі принципи, визначені в концепції, реалізовані. Та найголовніше те, що вона стала основою для політичної угоди між партіями владної коаліції, представниками місцевого самоврядування (Союз міст і сіл Словаччини та Унія міст Словаччини) і громадських об'єднань. Саме домовленість щодо головних принципів та засад реформування поклала початок процесу реалізації адміністративної реформи і децентралізації [58, с. 203 - 204].

У 2001 році розбіжності в поглядах щодо концепції територіальної реформи між депутатами владної коаліції у парламенті мало не призвели до розколу уряду. І лише після виборів 2002 року новій урядовій команді вдалося розпочати процес децентралізації. У центральний уряд було призначено уповноважену особу для реформи державного управління і децентралізації з наданням їй особливого статусу. Призначати або звільняти її міг лише Прем'єр-міністр. Уповноважений з питань децентралізації зобов'язувався координувати процес, співпрацювати з міністерствами, представниками місцевого самоврядування та неурядових організацій. Його обов'язки включають подання на розгляд уряду концепції реформування після її схвалення міністерством внутрішніх справ та міністром фінансів і внесення змін до законодавства. Уповноважена особа не готує проекти законів, це входить до компетенції відповідних міністерств на підставі окремих рішень. Її функція не так технічна, як політична, і значною мірою залежить від відносин та клімату в уряді, визнання принципів реформи. Після виборів до парламенту посада урядової уповноваженої особи автоматично скасовується. На базі концепції було утворено другий виборний рівень територіального самоврядування, який запровадили з 1 січня 2002 року

У грудні 2002 року Народна Рада Словацької Республіки прийняла програмну заяву уряду, а в лютому наступного року був ухвалений "Проект подальшого впровадження децентралізації державної влади". У травні 2003 року ухвалено "Проект децентралізації державної влади на 2003-2006 роки", який став підґрунтям для підготовки і впровадження відповідних законів.

Це значною мірою сприяло координації процесу реформи. Протягом 2002-2004 років близько 400 повноважень центрального уряду ми передали місцевому рівню селищ та територіальних одиниць вищого рівня. З 1 січня 2005 року вступила в дію нова система фінансування місцевого самоврядування - фіскальна децентралізація. Нині близько 70 відсотків доходів та витрат муніципалітетів ґрунтуються на власних джерелах, решту становлять цільові дотації з держбюджету. Зокрема відповідно до чинних норм 70,3 відсотка податку на прибуток фізичних осіб передано органам місцевого самоврядування, 23,5 відсотка залишається бюджетам вищих територіальних одиниць і лише 6,2 відсотка надходить до державної казни.


Висновки до розділу II


Більшість із розглянутих країн демонструють загальну тенденцію до децентралізації. Західноєвропейський досвід переконливо свідчить про те, що національні мінімальні стандарти побутових послуг може бути гарантовано в межах децентралізованої структури адміністрації. Проте, проблема полягає в тому, що така гарантія залежить від комплексу заходів, які є відносно складними і незнайомими пострадянській державі.

Франції знадобилося багато років послідовної децентралізації, щоб побутові послуги перетворилися на справжнє зобов'язання органів місцевого самоврядування. Це було досягнуто з плином часу шляхом запровадження нормативної систем й фінансового зрівняння, яка забезпечила реальну досяжність національних стандартів, незважаючи на розбіжності в базах місцевих надходжень.

Франція перебуває в процесі переходу від історично сформованого централістськой держави до більше децентралізованої моделі. Досвід Франції підтверджує можливість і необхідність запровадження децентралізації влади у державі, якщо до цього дозріла і державна влада і само суспільство. Успішність такого реформування можлива лише за умови його поступовості і комплексності.

Досвід децентралізації у Франції, Німеччині та Польщі пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогодення. Ключовим моментом, який виділяють багато експертів є те, що територіальна реформа та децентралізація мають провадитись у демократичному руслі, спираючись на принципи Хартії Ради Європи про місцеве самоврядування та проекту хартії про регіональне самоврядування.

Процес децентралізації у європейських країнах триває, бо час від часу ще робляться деякі вдосконалення та коригування.


РОЗДІЛ III. ВРАХУВАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ


.1 Досвід впровадження Програми діяльності ПРООН в Україні

самоврядування децентралізація європейський досвід

Хоча Україна впровадила багато демократичних інституцій і підходів, система державного управління залишається надмірно централізованою, обтяжливою та забюрократизованою. Процвітає корупція; немає чіткого розмежування повноважень і відповідальності між центральними та місцевими органами влади; система правосуддя і засоби масової інформації зазнають політичного тиску; громадський контроль за державними органами слабкий. Не завершено також економічних перетворень. Крім того, численні успадковані структурні проблеми є загрозою для спроможності України забезпечувати стабільне економічне зростання. Економічне зростання не призвело до загальмування процесу погіршення якості та доступності державних послуг.

У 2004 році індекс людського розвитку (ІЛР) для України становив 0,766 (з використанням даних за 2003 рік). Ця цифра все ще нижча, ніж для 1991 року, головним чином внаслідок подальшого погіршення показника очікуваної тривалості життя, і загалом, ВВП України не досяг рівня, який був до проголошення незалежності. Трьома найбільш помітними симптомами соціальних негараздів є демографічні показники: Україна має низький рівень народжуваності; тривалість життя низька, особливо для чоловіків (56,5 років) та відбувається постійний масовий від'їзд робітників, які шукають доброго заробітку за кордоном. Населення України за період між 1997 і 2003 роками скоротилося від 50,2 млн. до 47,5 млн. чол. Сільське населення істотно бідніше за міське, яке становить 67% усього населення України.

У Рамковому документі про співпрацю між Україною та ПРООН на 2001-2005 роки було визначено три основні сфери програм співпраці: зміцнення демократичного державного управління; захист людини та розвиток та енергетика та довкілля задля сталого розвитку. У центрі уваги всіх програм мали бути питання тендеру, інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) та прав людини. На підставі звіту „Оцінка результатів розвитку та відвідування України Виконавчою Радою ПРООН у 2004 році було зроблено висновок, що програма ПРООН була тісно пов'язана з пріоритетами України.

Уряд України (далі - Уряд) та Програма розвитку ООН (далі - ПРООН) уклали між собою базову угоду про спрямування допомоги ПРООН Україні (Стандартна базова угода про допомогу - СБУД), яку обидві сторони підписали 18 червня 1993 року, на підставі Статті І параграфа 2 СБУД, Уряд України отримає доступ до допомоги ПРООН Україні, і цю допомогу буде надано та одержано згідно з відповідними постановами та рішеннями компетентних органів ПРООН, а також у залежності від наявності необхідних коштів ПРООН. Зокрема, виконавчий комітет ПРООН своїм рішенням 2005/1 від 28 січня 2005 року схвалив нові фінансові положення та правила, і, разом із ними, нові визначення термінів "виконання" та "впровадження", що дає змогу ПРООН у повному обсязі впровадити нові «Спільні процедури складання програм допомоги країнам».

Децентралізація та місцеве самоврядування. ПРООН підтримують процеси децентралізації, започатковані урядом України, надаючи консультації щодо вдосконалення законодавства та сприяючи розбудові спроможності регіональних, муніципальних і місцевих органів влади працювати за умов децентралізації функцій. Спираючись на найкращу практику Чорнобильської та Кримської програм, а також програм "Доброчесність у дії" та „Муніципального сталого розвитку, ПРООН зміцнюватиме децентралізовані інституційні практики через надання органам влади підтримки у встановленні тісніших партнерських зв'язків з громадськими організаціями та приватним сектором, сприяння прозорому управлінню державними ресурсами, поліпшення якості надаваних послуг і стимулювання співпраці між різними містами та регіонами.

Впроваджуватимуться навчальні програми для державних службовців, що допоможуть їм здійснювати делеговані функції, окрім того, ПРООН також сприяє взаємодії органів влади всіх рівнів задля забезпечення розвитку національних стратегій, які враховуватимуть місцеві потреби. ПРООН також сприятиме взаємодії органів влади всіх рівнів задля забезпечення розвитку національних стратегій, які враховуватимуть місцеві потреби, посилить свої зусилля, спрямовані на стимулювання ефективного державного управління; працюватиме над встановленням домовленостей про партнерство між урядовими установами, громадськими організаціями і організаціями приватного сектора з подібними інституціями.

ПРООН працює над розбудовою спроможності громадських організацій, приватного сектора та науково-викладацьких кіл брати участь у формуванні політики та прийнятті важливих для суспільства рішень. Співробітництво з місцевими громадами в Криму допомагає створювати життєздатні установи на місцевому рівні, які сприяють демократичному управлінню, орієнтованому на потреби населення, а також децентралізації та місцевому розвитку. Суспільна мобілізація та впровадження інституційних механізмів, що необхідні для політичної, соціальної, економічної та культурної інтеграції багатонаціонального населення Криму, дали позитивні результати в забезпеченні миру, стабільності та розвитку. ПРООН бере безпосередню участь у досягненні показників, встановлених у Рамковій програмі допомоги ООН в Україні (РПД ООН) на 2006-2010 роки, зосереджуючи увагу на трьох взаємопов'язаних сферах розвитку: демократичному управлінні та доступу до правосуддя; добробуті, соціальній взаємодії та місцевому розвитку та енергетиці та охороні довкілля задля сталого розвитку.

3.2 Досвід реалізації проектів з децентралізації влади в Бахчисарайському районі Автономної Республіки Крим


Бахчисарайський район розташований на південно-заході Криму в „трикутнику між Сімферополем, Ялтою й Севастополем. Населення - 90,4 тис. ос., площа - 158 тис. га, населених пунктів - 83, місцевих рад - 19.

Район відомий своїми садами й виноградниками (12 тис. га) дитячим курортом „Піщане (5 км морських пляжів) і численними пам'ятниками історії, археології й природи.

Більше 200 тис. туристів щорічно відвідує Ханський палац з відомим Фонтаном сліз, оспіваним О.С. Пушкіним, печерні міста Чуфут-Кале, Мангуп, Ескі-Кермен, Успенський монастир, Великий каньйон Криму. Через багату флору і фауну, різноманітність гірничо-лісового ландшафту район часто називають „Маленькою Швейцарією Криму.

З розпадом централізованої планової системи управління, що існувала за часів СРСР, старі адміністративні методи керування територіями „зверху вниз втратили зміст, стали неефективними.

Виникла гостра необхідність корінної реорганізації, системи державного керування, переходу на нові, сучасні методи управління, одним із принципів яких і є децентралізація.

Децентралізація - передача влади, функцій і повноважень (ресурсів) для їхнього виконання з одного рівня управління на іншій, більш низький.

Перший рівень децентралізації - делегування повноважень по виконанню публічних функцій від центральних органів влади регіональним і місцевим органам.

Другий рівень - передача окремих повноважень місцевих органів влади громадськості й членам громади на принципах соціального партнерства.

Децентралізація дозволяє направляти наявні обмежені ресурси на вирішення найважливіших першочергових проблем, що хвилюють членів громади; використовувати фінансові, матеріальні, людські ресурси найбільше гнучко, оперативно й, головне, ефективно.

До переваг децентралізації другого рівня можна віднести:

1.Залучення людей до участі у виробленні управлінських рішень, їхньої реалізації й контролю за виконанням.

2.Підвищення рівня відкритості й прозорості в роботі органів місцевої влади, ріст довіри до них населення.

.Жителі регіону одержують фінансову підтримку своїх ініціатив за рішенням проблем, що існують у громаді.

.Місцеві влади одержують додаткові ресурси для розвитку підвідомчих територій.

.Партнерські відносини між населенням і органами влади здобувають системний сталий характер.

.Починається процес соціальної мобілізації - об'єднання членів громади з метою спільного рішення загальних завдань. Люди усвідомлюють себе членами співтовариства, єдиного цілого. Вони міняють стиль поводження. (від критики влади до спільних дій).

Сприяють процесам децентралізації влади в Бахчисарайському районі АР Крим Програми Розвитку і Інтеграції Криму ПРООН, Швейцарсько-український Проект підтримки децентралізації в Україні DesPro, які дозволяють розвивати демократичне управління через діалог і активну участь у процесі прийняття рішень. Втілення в життя програм дозволяє впроваджувати оновлену модель децентралізованих комунальних послуг на районному, сільському та міському рівнях у відібраних регіонах та її ухваленню на обласному та загальнонаціональному рівнях.

Безпосередні переваги можна визначити наступним чином:

покращення вміння місцевих громад визначати і планувати послуги, впроваджувати їх та керувати ними.

покращення вміння місцевих урядів обласного, районного, сільського та міського рівнів планувати, фінансувати, виконувати та координувати надання доступних за ціною послуг на основі залучення та за допомогою запровадження інновацій.

Надання підтримки Уряду країни для розробки „Державної програми з децентралізації та виконання завдань з координації та гармонізації відповідних ініціатив у державній політиці.

Основними пріоритетами є:

1Оптимальна децентралізація, максимальне наближення постачання зазначених послуг до потреб споживача; територіальний підхід. Посилення зв'язків між місцевою владою й цивільним суспільством, через створення Організацій Співтовариств.

2Життєздатність результатів проекту після завершення його реалізації;

Забезпечення активної участі мешканців територіальної громади у процесі розробки, реалізації проекту, а також у подальшому використанні наслідків проекту, його життєздатності;

Сприяння діалогу всередині громади (зокрема, за активної участі місцевих органів влади) для реалізації проекту; соціальна мобілізація для участі широких верств населення в процесі прийняття рішень.

Підвищення професійного рівня надання відповідних послуг, навчання, обмін досвідом;

Підтримка інноваційних підходів вирішення проблем(и) в рамках проекту.

Субєктами реалізації проектів виступають місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування, в т.ч. органи самоорганізації населення; кооперативи, комунальні та інші підприємства, що здійснюють діяльність у сфері надання відповідних послуг; громадські та благодійні організації.

Програми реалізуються за допомогою чітко визначеного механізму послідовних дій всіх зацікавлених осіб - учасників проектів (рис. 1).

Рис. 1. Механізм реалізації програм


Аналіз Регіонального розвитку й інтеграції співтовариств за 2002-2007 р. свідчить: в процесі соціальної мобілізації (самоорганізації) було задіяно 12 сільських і 2 селищні ради Бахчисарайського району, 9,1 тис. осіб, у т.ч. з них раніше депортованих 3,7 тис. осіб в 37 селах району. За 2002-2007 роки реалізовано 80 проектів на загальну суму 6,6 млн. грн., у тому числі внесок Програми розвитку й інтеграції Криму склав 3,7 млн. грн.

При цьому бенефіциаріями стали 11,4 тис. ос., що проживають у двадцятьох чотирьох селах району, з них раніше депортовані громадяни - більше 5 тис. ос. (середньостатистична сума іноземних інвестицій у співтовариствах на душу - 425 грн.).

У результаті роботи Програми за період 2006 - 2007 р. акумульовано надходжень з різних джерел у розмірі 2 млн. 397 тис.грн., у тому числі:

кошти населення - 548 тис.грн. (23% від загальної суми внесків);

кошти сільських і районних бюджетів - 372 тис.грн. (15%);

кошти донорів - 1 млн. 476 тис.грн., що становить 62% від загальної суми внесків.

За період 2001-2006 рік реалізовано проектів - 52, в тому числі:

питне водозабезпечення - 26

будівництво доріг - 2

реконструкція ФАПів - 6

дитячі майданчики - 2

газифікація - 1

реконструкція моста - 1

спортмайданчик - 2

громадський центр - 1

молодіжний центр - 1

підвищення потенциалу ОС - 10

Від рівня фінансової підтримки місцевими бюджетами спільних проектів, мобілізації місцевих ресурсів і від участі самих жителів у реалізації проектів залежить сума притягнутих іноземних інвестицій у соціальну інфраструктуру. З 2005 року обов'язковою умовою партнерства із Програмою розвитку й Інтеграції Криму й DesPro є обов'язкової участі на паях Бахчисарайської районної ради.


Висновки до розділу III


Динаміку розвитку місцевого самоврядування в Україні не можна визнати задовільною, однак, процеси демократизації суспільного життя невідворотні. Сьогодні зусиллями міжнародних консультантів, вітчизняних науковців політична еліта приходить до нового розуміння суті місцевого самоврядування як публічної влади, природа якої відрізняється від природи державної влади.

Місцеві співтовариства здійснюють свою політико-стабілізаційну роль також тим, що вони потенційно можуть стати опорою центральної влади, оскільки зацікавлені в сильному центрі, бачать у ньому гаранта свого статусу [31, с. 19].

Головними цілями програм ПРООН є сприяння соціально-економічному розвитку в регіоні, розвиток місцевого самоврядування, поліпшення доступу населення до базової інфраструктури, а також забезпечення надання результативних, ефективних і доступних за ціною послуг у сфері водопостачання й у соціальній сфері в межах децентралізованих структур.

Виконання Програм сприяє:

підвищенню рівня толерантності й формуванню місцевих ініціатив шляхом створення органів самоорганізації населення;

сприянню органів місцевого самоврядування в розгляді пріоритетів розвитку співтовариств і територіальної громади;

розвитку і зміцненню зв'язків органів влади зі співтовариствами й органами самоорганізації населення, сприяє розвитку і поглибленню процесів демократизації;

вдосконаленню методів децентралізованого планування при розробці Програм соціально-економічного розвитку сіл і селищ. Зміцненню й підтримці нових форм планування з урахуванням потреб населення;

розгляду і прийняттю в місцевих бюджетах фінансових засобів на реалізацію спільних проектів співтовариств, органів місцевого самоврядування й Програми розвитку й інтеграції Криму;

розробці планів підтримки місцевими бюджетами проектів співтовариств, як стимул роботи органів самоорганізації населення в рішенні соціальних, інфраструктурних і економічних завдань на селі;

розвитку і зміцненню соціального партнерства;

демократичному правлінню й інтеграції за допомогою підтримки прагнення громадян з багатонаціональних співтовариств у партнерстві з місцевими органами влади активно впливати на поліпшення умов життя, що сприяє кращому взаєморозумінню й взаємоповага;

підвищенню рівня толерантності й соціальної згуртованості через освіту та культуру;

поліпшенню якості і збільшує доступність базової інфраструктури й соціальних послуг;

виховуванню наступних поколінь кримчан в умовах зрослої взаємодії, взаєморозуміння й поваги.


ВИСНОВКИ


Місцеве самоврядування як суспільно-політичний феномен є універсальним засобом ліквідації історично зумовленої суперечності між державою і суспільством та шляхом подолання політичного відчуження населення від влади. Місцеве самоврядування як соціальний феномен і одна з підвалин демократичного суспільства здатне слугувати об'єднавчим механізмом для формування умов сучасної держави.

Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування полягає в тому, що в політичній системі суспільства воно сприяє формуванню спільних інтересів територіальних громад, інтегрує їх жителів у активне політичне життя, сприяє вихованню високої політичної свідомості і культури. За сприятливих умов воно може і повинне сприяти поступовому вростанню України в демократичний режим, ініціюючи його знизу. Місцеве самоврядування здатне допомогти громадянам усвідомити, що демократія є не тільки формальним встановленням необхідного набору виборчих процедур, але й соціальним партнерством, особистою участю кожного в справах і турботах того соціуму, частину якого він собою являє. Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування виявляється і в тому, що воно є органічною частиною системи стримувань і противаг, яка працює не лише по горизонталі, але й по вертикалі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних інтересів з інтересами кожного окремого муніципального утворення.

На основі аналізу світового досвіду можна зробити висновок про те, що місцеве самоврядування створює реальну противагу сепаратистським настроям регіональних еліт і сприяє зміцненню принципів унітарності, чим також виконує політико-стабілізаційну роль.

Згідно поставлених завдань в дослідженні визначено проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі в Україні. На початковому етапі децентралізації, розподіл повноважень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади є важливим фактором щодо здатності держави надавати і підвищувати рівень надання послуг населенню, а також щодо надання допомоги у формуванні належного середовища для регіонального економічного розвитку. Це може бути зроблено як шляхом децентралізації (політичний та адміністративний підхід), так і шляхом деконцентрації (переважно адміністративний підхід), або шляхом їх поєднання. Проте, у будь-якому випадку, в існуючому середовищі, яке було сформоване з точки зору централізованого підходу до державного управління в усіх сферах, які стосуються життя громадян, це безперечно, є нелегким завданням. Це завдання ще більше ускладнюється тим фактом, що передача повноважень повинна супроводжуватися передачею фінансових ресурсів, необхідних для здійснення тих задач, які делегуються та передаються на нижчі рівні державного управління. І понад це, таке завдання додатково ускладнюється ще й тим, що децентралізація та деконцентрація відбуваються в умовах перехідної економіки, інфраструктуру якої має бути перебудовано за наявності обмежених ресурсів.

В роботі досліджено та узагальнено зарубіжний досвід щодо децентралізації в європейських країнах.

Нам потрібно творчо використати досвід більшості країн Європи, щодо розширення прав місцевого самоврядування. При цьому права повинні підкріплюватися фінансово: за бюджетним забезпеченням на душу населення Україна посідає одне з останніх місць на континенті. Так, рівень бюджетного забезпечення місцевого самоврядування (у євро на душу населення на рік) становить у Швеції - 2500, у Чехії та Польщі - близько 1600, в Україні - трохи більше 100. Причому, коли в столичному Києві ця цифра сягає майже 400 євро, то, наприклад, в обласних центрах 10-50, а в районних - ледь дотягує до десяти.

Децентралізація та розподіл повноважень мають розглядатися як засоби надання побутових і адміністративних послуг населенню зі ступенем наближення, який незмінно забезпечує ефективність і якість цих послуг без збільшення їхньої вартості для населення та для бюджету загалом, принаймні уникаючи створення для населення доданої вартості. Розподіл ресурсів, а отже, реалістичний бюджетний підхід має бути включено до пакета законів, орієнтованих на реформу. Без цього вони просто не спрацюють.

Що стосується напрямків інноваційного розвитку місцевого самоврядування, то на головному місці безперечно перебуває процес децентралізації управління в державі. Його можна вважати й фактором, і механізмом, і результатом реалізації самоврядної парадигми в державному управлінні. У ряді фундаментальних досліджень вітчизняних авторів аргументовано обґрунтовується прямий зв'язок розвитку місцевого самоврядування із процесами децентралізації влади. При цьому формування місцевого самоврядування здійснюється як основний напрямок пошуку децентралізованих альтернатив централізованим командним структурам, що є провідною характеристикою управлінських інновацій на всьому просторі Центрально-Східної Європи й пострадянському просторі.

Досягнення бажаного стану місцевого самоврядування неможливе без здійснення цілого ряду законодавчих та інституційних перетворень. Такими є перетворення щодо адміністративно-територіального устрою, виборів місцевих депутатів, формування виконавчих органів місцевого самоврядування, делегування повноважень і здійснення контролю за їх виконанням, збору місцевих податків, утримання неприбуткових підприємств тощо. При цьому не уникнути орієнтації на зарубіжний досвід вирішення подібних проблем і на основоположні цінності в галузі місцевого самоврядування держав Європейського Союзу.

Треба відкрити шлях місцевій ініціативі, активно залучати до участі в управлінні справами своїх міст їх мешканців - тобто наповнити реальним змістом поняття самоврядування. Місцева влада, як і влада всіх інших рівнів, повинна стати відкритою, прозорою та зрозумілою.

Інституційна та законодавча основа мають чітко вказувати на те, як має здійснюватися розподіл державного бюджету на різних рівнях державної влади. Відповідно, визначення різних рівнів повноважень має бути стрижнем такого підходу для забезпечення узгодженості з бюджетом та зобов'язаннями регіональних та місцевих органів виконавчої влади.

В Україні основною проблемою є відсутність належної фінансової бази, що потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку, розширення кола місцевих податків (віднесення до них податку на нерухомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з одночасним скороченням кількості місцевих зборів, запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень у доходну частину державного бюджету на відповідних територіях.

Отже беручись до вирішення проблем в галузі місцевого самоврядування необхідно неодмінно враховувати ряд факторів, адже проблеми наших регіонів, міст і сіл - це проблеми загальнодержавного характеру. Ці проблеми безпосередньо торкаються кожного українця, бо всі ми користуємось комунальними послугами, ходимо та їздимо вулицями, дихаємо повітрям наших міст. Усі громадяни України є членами територіальних громад.

Плани по децентралізації повинні бути стратегічними, а не запропонованими заздалегідь. Децентралізація повинна бути гнучким процесом, у якому необхідно враховувати можливість усіляких несподіванок. Для успіху процесу необхідно широка участь громадян і всіх зацікавлених сторін - це ще один ключовий момент. Крім того, важливо розуміти, що не всі функції керування варто переводити на місця. Виходячи із принципу субсидіарності, функції управління варто переводити вниз, якщо це надто важливо для досягнення поставлених цілей і є гарантії ефективного їхнього виконання. Хоча децентралізація в основному є політичним процесом, вона не принесе успіху, якщо на місця не будуть передані відповідні фінансові й інші ресурси. Децентралізація є складним процесом, що вимагає терпіння й уваги, однак вона також обіцяє стати важливим механізмом для підвищення якості управління й стійкого гуманітарного розвитку.


СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ


1.Конституція України [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. - Режим доступу: #"justify">2.Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.1997 № 280/97-ВР [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. - Режим доступу: #"justify">3.Закон України „Про місцеві ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування в редакції від 1992 року. // Відомості Верховної Ради України - 1992. - №28. - С. 387.

4.Закон України „Про місцеві державні адміністрації від 09.04.1999 № 586-XIV [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. - Режим доступу: #"justify">5.Закон України „Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування // Відомості Верховної Ради України - 1997. - №38. -С.249.

6.Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки. Послання Президента України до Верховної Ради України // Урядовий курєр, 4 червня, 2002 р. - №100.

7.Указ Президента України „Про Концепцію державної регіональної політики від 25.05.2001 № 341/2001 // Регіональна політика України: інституційно - правове забезпечення; Зб. офіц. док. / За ред. З.Варналія. К.: НІСД, 2004. - С 234 - 287.

8.Указ Президента України „Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні від 30.08.2001 № 533/2001 // Регіональна політика України: інституційно - правове забезпечення; Зб. офіц. док. / За ред. З.Варналія. К.: НІСД, 2004. - С. 428 - 429.

9.Європейська Хартія про місцеве самоврядування // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 1-2. - С. 90-94.

10.Авер'янов В.Б. Державне управління: теорія і практика. - К.: Основи, 1998.- 431 с.

.Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. - К.: Основи, 2003. - 322 с.

.Азнар М. Французький приклад регіоналізації, децентралізації та деконцентрації Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав-членів Європейського Союзу / Спеціальне доповнене видання Українсько-Європейського Журналу з Міжнародного та Порівняльного права. - К., 2005. - С. 38-49.

.Андресюк Б. Самоврядування. Чого ми від нього очікуємо? // Віче. -2000.- №1. - С. 40-44.

.Ант А. Чи буде самоврядування в Україні Європейським? // Віче.-1998.- №10.-С. 48-51.

.Безсмертний Р. Самоврядування. Конституційна модель і проблеми повноцінного функціонування // Віче. - 2005. - №11. - С. 45-57.

.Борденюк В. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види) // Право України. - 2005. - № 1. - С. 21-25.

.Борденюк В. Муніципальна реформа: що, як і задля чого? // Віче. - 1998. - № 7. - С. 69-72

.Бребан Г. Французское административное право. - М.: Просвещение, 2003. - 152 с.

.Бутко І. Децентралізація по-французьки // Місцеве самоврядування в Україні. Історія. Проблеми. Пропозиції. - К., 1994. - С. 137-141.

.Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М.: Юринформцентр, 2006. - 253 с.

.Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 2003. - 480 с.

.Воронов М.П., Скрипничук В.М. Децентралізація влади як основа взаємовідносин державних виконавчих органів і органів місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць. Вип. 1 / Редкол.: Ю.П. Битяк (голов. ред.) та ін; Акад. правових наук України. НДІ держ. будівництва та місц. самоврядування. - Х.: Право, 2001. - С. 31-48

.Всесвітня декларація Місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - 1994. - № 6 - 7.- С. 67-72.

.Вюртенбергер Т. Організаційна структура регіонального рівня в Німеччині // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М.Пухтинський. К.: Атіка-Н, 2006. - С. 264-269

.Горбатенко В.П., Лебединська Г.О. Територіальна громада - основа самоврядування в Україні. Рецензія. // Держава і право. - 2002. - Вип. 17.-С. 538-540.

26.Горлажек Гжегож Нова модель Польської регіональної політики після децентралізації держави [Електронний ресурс] - Режим доступу: <#"justify">27.Code Administratif. Адміністративний кодекс Франції (Закони про місцеве самоврядування) Переклад. - К.: ПСП, 1995. - 152 с.

.Грицяк І. А. Проблеми теорії та практики державного управління та місцевого самоврядування / Матеріали щорічної науково-практичної конференції професорсько-викладацького складу та слухачів Української академії державного управління (31.05.1996). - К., 1996. - С. 58-61.

29.Грицяк. І. Особливості державного регіонального управління: європейський спектр // Новий етап розвитку місцевого самоврядування: реформування житлово-комунального господарства в Україні. - К.: Логос.2004. - С. 312-315.

30.Делія Ю. Місцеве самоврядування як право територіальної громади // Право України. - 2005. -№ 5. - С. 45- 48.

31.Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні / Науково-практичний посібник / За ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. - К.: Крамар, 2003. - 400 с.

.Жан Шарль Адре. Огляд місцевого самоврядування у Франції. Переклад. - К.: ПСП, 1994. - 132 с.

.Женевье Гримо. Организация административной власти во Франции. Москва: Интратек - Р, 2004. - 212 с.

.Забезпечення економічної та фінансової самостійності місцевих влад в Україні відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. За матеріалами Міжнародної науково-практичної конференції Зміцнення системи місцевих фінансів та між бюджетних відносин в Україні (15-16 квітня 2004 р., м. Дніпропетровськ) / За ред. І.І. Куліченка, М.О. Пухтинського. - Київ, 2004. - 174 с.

.Залучення громадян до прийняття управлінських рішень./ За ред. В.П.Тимко. - Ужгород: УжДУ, 2003. - 28с.

.Іжа М.М., Пахомова Т.І., Різникова Я.О. Організаційно-правові засади державного управління: Навчальний посібник. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - 308 с.

.Кампо В. Дві системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С. 35-38.

.Кипиани В. Административно-территориальная реформа ещё не закончилась // Киевские ведомости. - 2007, № 45. - С. 12-14.

.Конституційне право України: Підручник. - К.: Наук. думка, 2004. -735 с.

.Конституция Франции. Конституции буржуазных стран. - Москва, 1999. - 134 с.

.Копилико Р. Проблеми регіональної політики в країнах світу: загальне й особливе // Новий етап розвитку місцевого самоврядування. - К.: Логос.2004. - С. 325-340

.Корнієнко М. Місцеве самоврядування та урядова вертикаль// Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3-4. - С. 40-41.

.Корнієнко М. С. Місцеве самоврядування. - К.: Наукова думка, 2007. - 285 с.

.Кравченко В. Розмежування повноважень за чіткими критеріями. // Місцеве самоврядування. - 2007. - № 5. - С. 47-52.

.Крусян А. Децентрализация и деконцентрация публичной власти: соотношение в теории и законодательстве Украины // Юридический вестник. - 2005, №1. - С. 32-33

.Лазор О.Я. Місцеве самоврядування: вітчизняний та зарубіжний досвід: Навч. посібник / О.Я. Лазор, О.Д. Лазор; Українська Акад. держ. упр. при Президентові України. Львів. регіон. ін-т держ. упр. - Л.: Ліга-Прес, 2002. - 464 с.

.Лебединська Г.О. Нові тенденції в розвитку місцевого самоврядування // Держава і право. - 2000. - Вип. 7. - С. 485-490.

.Лебединська Г.О. Здійснення регіональної політики в соціально-економічній сфері: світовий досвід і Україна // Політологічний вісник. - 2001. - Вип. 9. - С. 281-288.

.Місцеве самоврядування: світовий та український досвід: Посібник. - К.: 3аповіт, 2002.- 189 с.;

.Мостовая Ю. Как нам обустроить Украину // Зеркало недели. - 2007, №27. - С. 3.

.Мрочковська Б. Використання коштів бюджетів місцевого самоврядування Польщі // Світ фінансів. - 2006, № 3-4. - С. 37-41.

.Муниципальное право: Учеб. для юрид. вузов. - М.: Новый Юрист, 2004. - 432 с.

.Нагребецька І. Адміністративна реформа: вибір моделі і гостра дискусія довкола. // Урядовий курєр, 25 березня 2005 р., № 54. - С. 4.

54.Нагребецька І. У пошуках золотої середини.// Урядовий курєр, 21 жовтня 2000р. № 200. - С. 5.

.Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1997. - С. 5-18.

56.Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. - Л.: Літопис, 2002. - 196 с.

57.Правові інструменти Ради Європи з питань місцевого і регіонального розвитку та проблеми їх імплементації в Україні / Під ред. В.В.Толкованова. - Київ: Центр досліджень питань місцевого і регіонального розвитку та сприяння адміністративній реформі, 2007. - 349 с.

.Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М.Пухтинський. - К.: Атіка, 2005. - 852 с.

.Пухтинський М.О. Місцевий і регіональний розвиток: новий етап поступу. // Розвиток місцевого самоврядування в Україні: стан, проблеми, перспективи. Зб. наук.роб. - К.: Логос, 2002. - С.24-33.

.Реформа для людини. Збірник матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. Секретаріат Кабінету Міністрів України. - Київ, 2005. - 238 с.;

61.Розвиток місцевого самоврядування в Україні: (матеріали семінарів) / Ред.- упоряд.: Л. Кудіна, О. Грязнова, О. Мазяр. - К.: Молодіжна альтернатива, 2003. - 68 с.

.Розенбаум А. Демократія, урядування і децентралізація / Проблеми стосунків між рівнями влади крізь призму українського законодавства // Вісник Програми сприяння парламентові України. - 1998. - 17 грудня. - с. 12-15

.Самоврядування та територіальна організація в Польщі / Я. Гонцяж, Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк; За заг. ред. Я. Гонцяжа. - К.: Міленіум - Вид-во УАДУ, 2001. - 184 с.

.Серьогіна С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту представництва в Україні. Монографія. - Х.: Ксілон, 2001. - 236 с.

.Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М.: Былина, 2003. - 486 с.

.Тацій В.Я., Грошевий Ю.М. Правові засоби охорони Конституції // Вісник Академії правових наук України. - 1995. - №3. - С.12-19.

.Територіальне управління: проблеми, рішення, перспективи: Моногр. / В.В. Корженко, Г.С. Одінцова та ін.; За заг. ред. В.В. Корженка. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2004. - 216с

.Ткачук А. Населення чи громада? Або як впливати на місцеву владу. - К.: Ін-т громад. суспільства, 2003. - 72 с.

.Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. - Х.: Факт, 2005. -257 с.

.Цвік М.В. Конституційні проблеми розподілу властей (деякі загальнотеоретичні питання) // Вісник Академії правових наук України. - 2003. - №1. - с.64-65

.Черкасов А. И. Сравнительное конституционное право. - М.: Изд-во МГУ, 2002. - 248 с.


Теги: Використання європейського досвіду децентралізації влади  Диплом  Основы права
Просмотров: 6527
Найти в Wikkipedia статьи с фразой: Використання європейського досвіду децентралізації влади
Назад