Частно-государственное партнерство: сущность, перспективы


Частно-государственное партнерство: сущность, перспективы

План


Введение

1. Теоретические основы частно-государственного партнерства

1.1 Особенности частно-государственного партнерства

1.2 Формы частно-государственного партнерства

1.3 Механизмы частно-государственного партнерства

2. Государственное регулирование проектов частно-государственного партнерства: границы полномочий и организация

3. Практика использования частно-государственного партнерства

3.1 Зарубежный опыт

3.2 Развитие частно-государственного партнерства в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение


В настоящее время в рамках экономической глобализации усиливается тенденция к активизации отношений государства и частного бизнеса в направлении проникновения капитала в сферу государственной собственности. Одновременно изменяются и функции государства и задачи, связанные с разгосударствлением отдельных сфер экономики внутри страны, распространением и расширением влияния частного сектора на мировую экономику. В этой связи неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и государственных институтов.

В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный союз между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес всегда остается источником и ускорителем процесса приращения общественного богатства.

Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов частно-государственного партнерства. В такой системе происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов - государства в форме его собственности и частного бизнеса в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций.

Цель данной работы: выявление принципов деятельности государственно-частного партнерства.

Для достижения цели поставлены следующие задачи: рассмотреть особенности частно-государственного партнерства, изучить его формы и механизмы, а также провести сравнительную характеристику развития в России и за рубежом.

1. Теоретические основы частно-государственного партнерства


1.1 Особенности частно-государственного партнерства


Частно-государственное партнерство представляет собой соглашение между государством и бизнесом. Предметом такого соглашения является предоставление частной компании прав пользования государственным или муниципальным имуществом либо прав на осуществление деятельности, составляющей прерогативу государства в целях реализации общественно значимых проектов. При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда также следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ.

Сам термин "частно-государственное партнерство" является дословным переводом английского термина "public-private partnership" (PPP) и давно применяется в зарубежных государствах: Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии [3]. Он означает конструктивное взаимодействие государства и частного сектора, целью которого является решение общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях, реализуемых в различных формах, обеспечивая конкурентоспособность страны и соблюдение интересов бизнеса.

Для государства частно-государственное партнерство - это способ привлечения частного капитала к финансированию и управлению той собственностью, которую государство оставляет за собой. Для бизнеса - это способ получения надежной прибыли на объектах государственной собственности или при оказании услуг, которые закреплены за государством. При разумной организации дела и соответствующем правовом оформлении частно-государственное партнерство будет выгодно и для государства, и для бизнеса, и для граждан.

В числе базовых принципов частно-государственного партнерства можно выделить следующие:

·Сторонами партнерства являются государство и частный бизнес;

·Взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;

·Сравнительно длительные сроки действия: от 10-15 до 20 лет и более;

·Взаимодействие сторон имеет равноправный характер и ответственность участников друг перед другом и перед законом;

·Частно-государственное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность;

·В процессе реализации проектов на основе частно-государственного партнерства консолидируются ресурсы сторон;

·Обмен части полномочий государственного управления теми или иными объектами на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний;

·Финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее оговоренных пропорциях [7].

Одна из важных черт партнерств - добровольный порядок участия партнеров в совместных проектах и акциях, гарантирующий соблюдение интересов каждого из них; отсутствие любого административного, экономического и другого давления или принуждения с той или иной стороны.

Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг населению инфраструктурными и социально ориентированными отраслями. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом [2].

Для бизнеса в партнерских отношениях открываются дополнительные возможности рыночной экспансии: он получает доступ в целый ряд весьма перспективных рыночных сфер, ранее для него либо закрытых, или не привлекательных вследствие высоких регулятивных барьеров. Для него важна и сравнительная стабильность рынков на период действия партнерства, а это в остро конкурентной и динамично меняющейся хозяйственной среде немаловажный фактор конкурентоспособности. К тому же перед частным бизнесом открываются возможности увеличения величины дохода за счет внедрения технологических инноваций, эффективных организационно-управленческих решений и других способов экономии ресурсов и повышения качества обслуживания. Интерес некоммерческих организаций к сотрудничеству заключается в расширении источников финансирования и других поступлений для реализации их миссии - предоставления разнообразных услуг, востребованных обществом, производство которых в большинстве случаев невыгодно бизнесу и не финансируется государством вообще или в должных размерах. Участие государства мотивируется необходимостью смягчения или ликвидации растущего дисбаланса между потребностями общества в услугах социальной и производственной инфраструктуры и уровнем их развития в условиях нарастающих финансовых ограничений.

Каждая из сторон частно-государственного партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству, создание новых предприятий, в том числе с иностранным капиталом, налаживание эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии [4].

На стороне государства в проектах частно-государственного партнерства - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах [4]. Более того, в частно-государственном партнерстве государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития частно-государственного партнерства в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость частно-государственного партнерства заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.

Современная модель партнерства отличается расширением числа его потенциальных участников: их состав особенно весомо пополняется за счет разного рода негосударственных структур - некоммерческих фондов и учреждений самого разного профиля - социальных, финансовых, консультационных, образовательных, медицинских, религиозных, этнических, выражающих широкий спектр интересов гражданского общества. Совместный проект может осуществляться усилиями десятков или даже сотен участников.


.2 Формы частно-государственного партнерства


Главной особенностью частно-государственного партнерства, по общему мнению ученых, экспертов и специалистов, является обилие самых различных его форм, в которых оно находит свое проявление.

В первую очередь, это разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям, например, на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т.д. В контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.

Другой формой партнерства государства и бизнеса являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества [9].

Соглашения о разделе продукции - форма частно-государственного партнерства, которая была принята в 1995 году, после принятия федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Соглашение о разделе продукции является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

Еще одной широко распространенной формой частно-государственного партнерства являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной формой партнерства при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

Термин "концессия" (с лат. "уступка) - это смешанный тип контракта, в котором сосуществуют разного вида договоры и элементы гражданского и административного права. В частности, в Федеральном законе от 21.07.05 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях" прямо указывается на эту особенность концессионного законодательства: "Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами, т.е. оно покрывает все возможные виды договоров, которые заключаются государством или муниципальным образованием с частным инвестором.

В российской практике используются все формы государственно-частных партнерств, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов [3]. Государство может расторгнуть договор при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций, т.е. своими деньгами рискует концессионер. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Концессионный механизм позволяет подробно прописать взаимные обязательства частного инвестора и государства, и с одной стороны, снизить нагрузку на бюджет за счет привлечения частных средств в соответствующие проекты, а с другой - обеспечить полноценную защиту частных инвестиций. Концессионное соглашение - это не просто контракт госпредприятия и частника типа договора аренды. Особенность концессионного соглашения состоит в том, что государство выступает сразу в двух ипостасях - как договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех пунктов соглашения, включая предоставление гарантий неухудшения правовой среды при реализации соглашений. Поэтому концессионные соглашения - это совсем не аренда, хотя в некоторых случаях имеются общие черты.

Различные типы концессий в системе договоров занимают промежуточное положение между приватизацией и функционированием государственного предприятия [3].

В последние годы, области применения различных форм партнерства государства и частного бизнеса стремительно расширяются, бурно развиваются сами формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами.


.3 Механизмы частно-государственного партнерства


Механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т. ч. строительство, эксплуатация, управление и т.д. Наиболее распространенными являются следующие механизмы партнерств.

Механизм BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача) предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента. BOT используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств. С использованием механизмов ВОТ были построены несколько электростанций в Турции, Индии, Таиланде и Вьетнаме, системы водоснабжения в Аргентине и Чили, автострады в Южной Корее и Малайзии, аэропорты в Египте, Греции, Канаде и США и это далеко не полный список стран, широко использовавших данный инструмент для создания систем инфраструктуры.

Существует несколько разновидностей ВОТ. Так, чтобы подчеркнуть, что концессионер обладает правами собственности на построенный объект до истечения срока концессионного соглашения, используется аббревиатура ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Такое уточнение необходимо, для того чтобы отличить ВООТ от ситуации ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление), когда собственность передается публичной власти в момент завершения строительства, но обременяется при этом правом концессионера использовать ее для предоставления инфраструктурных услуг.

В отличие от ВООТ при ВОО (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление) созданные активы по истечении срока соглашения не передаются концеденту, а остаются в распоряжении инвестора. Кроме того, выделяют еще и так называемый обратный ВООТ, когда власти финансируют и возводят объект инфраструктуры, а затем доверяют управление им частному предприятию, которое постепенно его выкупает (приобретает в собственность).

Еще один вариант ВОТ - ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача): особо подчеркивается ответственность частной компании за содержание и текущий ремонт построенных ею инфраструктурных объектов. Наконец, выделяют еще DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача): концессионер несет ответственность не только за строительство, но и за проектирование инфраструктурных объектов. Особенность соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) состоит в том, что помимо ответственности концессионера за проектирование особо оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

В случае BTL (Build, Transfer, Lease - строительство - передача - аренда) права пользования построенными инфраструктурными объектами передаются концессионеру в соответствии с договором аренды, а не путем, например, установления законодательных обременений имущества, находящегося в публичной собственности, правом концессионера на его эксплуатацию. В отличие от BTL, при RTL (Rehabilitate, Transfer, Lease - восстановление/реконструкция - передача - аренда) речь идет не о вновь построенных, а об уже существовавших, но модернизированных инвестором инфраструктурных объектах.

Механизм ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer - восстановление/ реконструкция - эксплуатация/управление - передача) предполагает передачу существующего объекта инфраструктуры, находящегося в государственной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей и ограничений его некоторых прав по отношению к объекту с последующей передачей объекта государству и без таковой.

Классическая концессия (Build/Rehabilitate and Lease, Operate, Transfer - строительство/реконструкция и аренда - эксплуатация/управление - передача) предполагает, что частная компания строит и/или модернизирует инфраструктурные объекты, а также арендует уже имеющиеся инфраструктурные объекты на несколько лет и затем возвращает все инфраструктурные объекты правительству. Внедрение инфраструктурных и транспортных концессионных соглашений позволило бы снять значительную часть проблем с плеч нефтяных и газовых компаний при реализации ими многих крупных проектов в новых, неосвоенных регионах путем выделения таких объектов, как строительство дорог, терминалов и портов, в самостоятельные концессионные проекты. Кроме того, такие концессионные и транспортные проекты могут быть рентабельны, когда есть что перевозить или обслуживать, т.е. если активно ведется разработка новых месторождений [10].

Также выделяют следующие виды концессионных соглашений, каждый из которых имеет свои особенности: BBO (Buy, Build, Operate), BT (Build, Transfer), BOOST (Build, Own, Operate, Subsidize, Transfer), DBO (Design, Build, Own), DBM (Design, Build, Maintain), BOO (Build, Own, Operate), BLT (Build, Lease, Transfer), BLOT (Build, Lease, Operate, Transfer), BRT (Build, Rent, Transfer), BROT (Build, Rent, Operate, Transfer), LDO (Lease, Develop, Transfer), MOO (Modernize. Own, Operate) [1].

Механизмы государственно-частного партнерства довольно многочисленны и предполагают широкое и разнообразное использование частного капитала в интересах государства для создания или модернизации, управления, финансирования и т.д. его имущества.

частный государственный партнерство

2. Государственное регулирование проектов частно-государственного партнерства: границы полномочий и организация


Обобщение теоретического и практического международного опыта подтверждает тезис о том, что с частно-государственным партнерством связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.

Во-первых, частно-государственное партнерство способствует некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публично-правовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример - реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных общественных товаров и услуг. Ряд классических общественных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура - население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, то есть рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных общественных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права попадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собственность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности [13]. Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом. Одновременно государство действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах частно-государственного партнерства, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут. В той же части партнерства, где государство выступает субъектом гражданского права, действует соответствующий порядок регламентации отношений сторон и способов разрешения конфликтов.

В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство выполняет следующие задачи:

·выявление необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики;

·выработка предложений и рекомендаций по проектам частно-государственного партнерства;

·описание ключевых характеристик проектов с учетом общественных интересов, организация процедур отбора частных партнеров;

·подготовка пакета документации для проектов, проведение переговоров и заключение соглашений с частными партнерами;

·контроль над исполнением соглашений, мониторинг и обеспечение реализации общественных интересов в рамках партнерства;

·оценка выполнения частным партнером условий соглашения;

·выработка рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером [5].

Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением частно-государственным партнерством, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы [8].

Контрольные и регулирующие функции в сфере частно-государственного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии [5].

Важнейшим аспектом частно-государственного партнерства является практическое разделение многочисленных рисков между сторонами партнерства, неизбежно возникающих в процессе сооружения и эксплуатации объектов. Евростат официально выделяет следующие риски, принимаемые в расчет при отражении на балансах партнеров ценностей, являющихся предметом договоров о партнерстве. Во-первых, это риск просрочки поставок или несоблюдения принятых нормативов - так называемый строительный риск. Большую часть таких рисков несет государство. Во-вторых, риск неоплаты требований, который, как правило, возлагается на частного партнера. В-третьих, риск недостаточности или колебания спроса, на что частный партнер практически повлиять не может. Этот риск также несет государство.

Примеры неэффективных проектов частно-государственного партнерства из-за просчетов со стороны государства нередки. Например, Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер. Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью в 80 км зарубежный частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта частно-государственного партнерства, не смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования, в конечном счете, сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку. В настоящее время бюджетное финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых, напрямую - для крупных проектов, например по реконструкции автобанов и аэропортов; во-вторых, опосредованно - через государственный фонд развития инфраструктуры [4].

В России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах частно-государственного партнерства, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год [14]. И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.

Реформы общественного сектора, несомненно, потребуют квалифицированных решений относительно масштабов и структуры публично-правовых функций государства. Предстоит оценить, насколько государство может "подвинуться" в пользу частного сектора, не нанося ущерба выполнению своих суверенных прав. На общественно-политическом уровне границы приемлемого сокращения и перегруппировки суверенных прав и обязанностей государства можно выявить с помощью мониторинга настроений различных групп населения. В экономической сфере решающую роль будет играть развитие всевозможных форм частно-государственного партнерства. Наглядным примером конструктивного перераспределения функций и правомочий между государством и частным сектором служит развернувшееся во многих странах реформирование естественных монополий. Концессии и соглашения о разделе продукции позволяют, не утрачивая суверенного контроля со стороны государства, привлекать немалые частные капиталы в весьма дорогие проекты.

3. Практика использования частно-государственного партнерства


3.1 Зарубежный опыт


За рубежом частно-государственным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Сферы применения частно-государственного партнерства в развитых зарубежных странах очень разнообразны. Сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций.

Международная практика образования партнерств показывает, что они могут осуществляться в самых разнообразных отраслях:

·Транспорт - строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в различных транспортных отраслях, включая городской транспорт.

·Жилищно-коммунальное хозяйство - обслуживание населения; эксплуатация коммунальных сетей (водопровод, канализация); уборка улиц, вывоз и утилизация мусора.

·Экология - создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма.

·Недвижимость - строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах.

·Общественный порядок и безопасность - обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок.

·Телекоммуникации - создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление услуг потребителям.

·Финансовый сектор - привлечение частных страховых и управляющих компаний в сферу обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения.

·Образование - строительство и оборудование школ и иных учреждений частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории [15, с.7].

Формы, в которых реализуется частно-государственное партнерство, отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества.

Основными формами партнерств являются: контракты на обслуживание; контракты на управление; договоры об аренде; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу (СЭП) и их разновидности; концессия. На практике в зарубежных странах часто используются и комбинации перечисленных форм.

Мировыми лидерами в области частно-государственного партнерства признаны США и Великобритания, Франция и Германия.

Первый опыт частно-государственного партнерства в Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования. В 1992 году с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана "Частная финансовая инициатива" (PFI). В 1997 году процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов частно-государственных партнерств. Далее последовала целая серия более менее успешно начатых проектов частно-государственного партнерства, среди которых стоит отметить создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д. В Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны [11].

Франция обладает прочными традициями частно-государственного партнерства, включающими в себя деятельность "Сообществ смешанной экономики" (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти согласно законодательству, в частности, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими [12].

В США кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 [12].

В Германии идея частно-государственного партнерства была очень рано принята в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляет им налоговые льготы. Со второй половины 80-х годов прошлого века частно-государственное партнерство в Германии становится особенно важным. Этот процесс начался с крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в Северной Рейн-Вестфалии, сделав необходимыми изменения в структурной политике и выявив недостаток государственного финансирования. В контексте новой тогда региональной структурной политики в начале 90-х годов были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных игроков (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве своего высшего приоритета такие агентства приняли, прежде всего, задачу восстановления заброшенных земель [12].

Таким образом, в зарубежных странах осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики. В зарубежных странах в настоящее время для поощрения частного капитала к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам деньги (бюджетные вложения) или квазиденьги (налоговые льготы, дотации). Однако самым ценным вкладом государства в проект оказывается, на мой взгляд, само право на его осуществление - гарантируемая государством монополия на использование выделенного ресурса только данным предприятием, реализующим одобренный проект частно-государственного партнерства [12].

Вообще, как можно видеть из анализа современного зарубежного опыта частно-государственного партнерства, попытки учесть все аспекты и варианты будущего развития событий для союза государства и бизнеса уже привели к появлению громоздких, сложных и перегруженных деталями юридических схем частно-государственных партнерств.

В Европе звучат голоса в защиту простоты контрактов: некоторым конкурсам на право взять в управление государственные активы не удается привлечь ни одной заявки от частного сектора из-за невозможности рассчитать доходность и составить разумный бизнес-план с учетом всех наложенных государством ограничений.

Анализ позволяет выделить следующие потенциальные риски для участников частно-государственного партнерства. Для государственного сектора в качестве таковых выступают опасность передачи ему рисков, нечестные намерения частного партнера. Для частных компании риски связаны с возможными изменениями в политике государства, неблагоприятными или непостоянными рыночными условиями, с неспособностью или отказом государственного сектора выполнить условия договора.


.2 Развитие частно-государственного партнерства в России


Рассматривая состояние частно-государственного партнерства в Российской Федерации, можно выделить следующие примеры реализации таких проектов:

·ЖКХ - передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;

·социальная сфера - создание социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования;

·транспорт - строительство автодороги; организация пассажирских перевозок;

·недвижимость - строительство гостиницы; программа "Жилье - молодым";

·экология и благоустройство - реконструкция территории городского сада; сооружение набережной; реконструкция площади.

Среди проектов-лидеров преобладают проекты в сфере ЖКХ, инженерной и транспортной инфраструктуры [15, с.10].

В нашем государстве имеется масштабный потенциал для развития многих форм частно-государственного партнерства, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

Во-первых, механизмы российского частно-государственного партнерства до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне [6]. В законодательстве относительно частно-государственного партнерства есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая позиция относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором связанных риском обязанностей.

Во-вторых, для эффективного функционирования системы частно-государственного партнерства на сегодняшний день необходимо обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое внимание должно уделяться повышению профессионального уровня "на местах", осуществлению консультационной поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном уровнях.

В-третьих, необходимо обеспечение конкурсных процедур доступа участников рынка к механизмам частно-государственного партнерства.

Правительство Российской Федерации предприняло существенные усилия для развития частно-государственного партнерства. Определились как механизмы участия государства в проектах - Инвестиционный фонд, венчурные фонды, особые экономические зоны, так и приоритетные сферы сотрудничества - развитие инфраструктуры и инновационная сфера. В течение 2005 г были приняты нормативно-правовые акты, позволяющие ускорить запуск механизмов частно-государственного партнерства. К таким актам относятся, в первую очередь:

·Федеральный закон от 21 июля 2005 г № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях";

·Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации";

·Постановление Правительства от 4 мая 2005 г. РФ № 284 "О государственном учете результатов научно исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения";

·Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

·Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 685 "О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности" [16].

Все это позволяет делать выводы о том, что намерения власти перевести сложный диалог с бизнесом в сферу перспективного сотрудничества вполне серьезны [8]. Перед российскими и иностранными инвесторами открываются новые возможности.

В России уже сложилась определенная практика частно-государственного партнерства. Проекты реализуют главным образом на региональном уровне [5]. Во-первых, это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу этих более глубоких звеньев общественной структуры. А во-вторых, подобная децентрализация области действия партнерских отношений способствует расширению круга лиц и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализации соответствующих программ. А в целом усиливается воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов. При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг за счет передачи его в руки частного партнера.

Большое значение проекты частно-государственного партнерства имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения: поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго - и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому на уровне местного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач стало обычной практикой [6].

Для того чтобы партнерство успешно работало, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта.

Что касается партнера со стороны государства, то российский опыт свидетельствуют о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению [5]. Создание частно-государственного партнерства - дело новое и требует от государственных и муниципальных служащих, вовлеченных в их создание, новых знаний, умений и навыков, которые приобретаются в процессе учебы и участия в реализации конкретных проектов. При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права.

Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.

Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации частно-государственного партнерства является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок) [11]. Помимо этого, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества. Важным благоприятным фактором среды развития частно-государственного партнерства может быть территориальное стратегическое планирование, которое является организационным механизмом, который обеспечивает открытый процесс формирования политики местного развития, а также позволяет учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Тем самым стратегическое планирование способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и успешности их реализации.

Заключение


Частно-государственное партнерство - это конструктивное взаимодействие государства и предпринимательского сектора по решению общественно значимых задач. Данная модель необходима для развития бизнеса, экономики и обеспечения конкурентоспособности страны. Она строится на определенных принципах и имеет ряд преимуществ:

·Развитие индустриальной инфраструктуры;

·Активизация инновационных процессов;

·Усиление конкуренции;

·Повышение инвестиционной привлекательности отдельных объектов;

·Конструктивный диалог между государством и бизнесом;

·Реализация государственной политики экономического развития регионов и др.

Первые проекты частно-государственного партнерства были реализованы в Англии в конце 1980-х - начале 1990-х годов и на современный период действуют в 40 странах мира. В России проекты частно-государственного партнерства наибольшую актуальность приобрели в последние годы, которые преимущественно связаны с развитием транспортной инфраструктуры и строительством недвижимости.

В роли ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом выступает государство. Наиболее гибкой и эффективной формой частно-государственного партнерства являются концессии.

Однако, функционирование механизмов частно-государственного партнерства в России весьма затруднительно из-за проблем правового, экономического и управленческого характера. Кроме того, проектам на основе частно-государственного партнерства свойственны риски аналогичные рискам по проектам, где компании участвуют одни без государства. Для активизации частно-государственного партнерства необходимо предпринять ряд организационно-экономических мер.

Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное частно-государственное партнерство нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Главное здесь - разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Список использованной литературы


1.Алпатов А.А. Государственно-частное партнерство. Механизмы реализации / А.А. Алпатов, А.В. Пушкин, Р.М. Джапаридзе. - М.: Альпина Паблишерз, 2010. - 200 с.

2.Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука РАН, 2005. - с.5.

.Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах / А.В. Белицкая // Предпринимательское право. - 2009. - N 2. - С.6-11.

.Правовое определение государственно-частного партнерства / А.В. Белицкая // Законодательство. - 2009. - N 8. - С.40-46.

.Богомолов О. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российская практика // Пробл. теории и практики упр. - 2009. - № 5. - С.22-25.

6.Государственно-частное партнерство в современной России [Электронный ресурс] // Бюджет.ru - [Б. м., б. г.]. - URL: http://bujet.ru/article/23951. php <http://bujet.ru/article/23951.php> (25.08.10)

.Майор И.Г. Причины и принципы частно-государственного партнерства (гражданско-правовой аспект) // Об-во и право. - 2008. - № 1. - С.108-110.

.Хатаева М. А Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы / М.А. Хатаева, А.М. Цирин // Журн. рос. права. - 2008. - № 10. - С.156-167.

.Широков А.В. Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 12. - С.73-78.

.Дерябина М.А. Докладна секционном ученом совете научного направления "Теория экономики" "Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства". // Сайт Института экономики РАН (http://www.inecon.ru/ru/index. php? go=Content&id=29 <http://lobbying.ru/content/sections/go_Content_id_29.html>).С. 19-20 (дата обращения 13.12.2011).

.Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект. URL: www.rusrand.ru/vlast/publikac/partn <http://www.rusrand.ru/vlast/publikac/partn> (дата обращения: 27.09.2008).

.Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. URL: www.eatc.ru/rus/doc. id_71. book_1. php <http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php> (дата обращения: 27.09.2008).

.Варнавский В.Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике. URL: www.opec.ru/point_doc. asp? tmpl=point_doc_print&d_no=50580#33 <http://www.opec.ru/point_doc.asp?%20tmpl=point_doc_print&d_no=50580> (дата обращения: 27.09.2008).

.Ведомости. 2008.14 апр., №67 (2089)

.Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2005.

.<http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/investmentPolicy/privgovpartnerdev/>


Теги: Частно-государственное партнерство: сущность, перспективы  Курсовая работа (теория)  Экономическая теория
Просмотров: 37459
Найти в Wikkipedia статьи с фразой: Частно-государственное партнерство: сущность, перспективы
Назад